Пробелы в законодательстве ставят сотни золотодобывающих предприятий в положение незаконных недропользователей, или как чиновники хоронят россыпную золотодобычу в России

С начала ХХ века Россия является ведущей страной в мире по добыче россыпного золота. Если брать статистику последних десятилетий, то среднегодовая добыча из россыпей  в 1976-1980 гг. составляла 126,8 т, в 1981-1985 гг. - 110,3 т, в 1986-1990 гг. - 113,5 т, в 1991 г. - 113,7 т, а в 2009 г. достигла минимума за последние 75 лет - 52,7 т. Резкое падение россыпной золотодобычи было связано с развалом золотодобывающей отрасли страны, ликвидацией крупных горно-обогатительных комбинатов, распадом планомерной системы геологического изучения недр. В начале 1992 года всего за несколько недель шоковая терапия Егора Гайдара уничтожила плановую экономику нашей державы.  В новых экономических условиях финансировать геологоразведку оказалось некому - наработанный задел истощался ускоренными темпами в отсутствие сколько-нибудь существенного восполнения.

В этих условиях для своего выживания горные предприятия перешли на восполнение минерально-сырьевой базы собственными силами, ломая мифы о практически полном истощении россыпей  и вовлекая в отработку казалось бы заведомо непромышленные россыпи, неоднократно перемытые предшествующими поколениями золотодобытчиков, средние содержания металла в которых были ниже установленных кондиций.

В наши дни значительная часть золота добывается из остаточно-целикового и отвального комплексов техногенных россыпей, в основном сформированных за счет неправильно разведанных или не полностью прослеженных месторождений. Разведка добывающих предприятий в пределах собственных лицензионных площадей дает ежегодный прирост, сопоставимый с добычей там, где россыпи не были ранее обнаружены или прослежены. Нередки случаи выявления новых месторождений по лицензиям на геологическое изучение в долинах, где геологоразведочные работы неоднократно проводились ранее.

Однако российским законодательством отработка непромышленных россыпей не предусмотрена. Заведомо непромышленная россыпь не может быть выставлена на конкурс, следовательно, на нее невозможно получить лицензию, а если нет утвержденных запасов, то добыча золота не может быть законной, так как добывать можно только при наличии разведанных и утвержденных запасов. В целом все российское законодательство ориентировано исключительно на промышленные месторождения, запасы в которых подсчитаны и поставлены га государственный баланс. А поскольку в непромышленной россыпи промышленных запасов по определению не содержится, то вся система российских законов оказывается неприменимой. Из-за существующей законодательной «дыры» огромное число непромышленных россыпей не осваивается.

В 2010 году Магаданская областная Дума  обратились в Государственную Думу РФ с инициативой упрощения доступа к техногенным россыпям. Впрочем, российские депутаты долго не раздумывали над предложением золотодобытчиков  и отклонили поправки в предложенный специалистами законопроект в первом же чтении, не осознав его важности для развития горнодобывающей промышленности. Предлогом стало смехотворное заключение Правительства РФ о том, что понятие «техногенные россыпи» отсутствует в российском законодательстве. Непонятно, какой «продвинутый» юрист давал это заключение, ведь  термин «техногенные россыпи» был введён ещё в 1950-е годы академиком Николаем Шило, он используется во всех геологических методиках, описан в «Словаре по геологии россыпей» (М.: Недра, 1985). Наконец,  в «Методических рекомендациях по применению Классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых (россыпных месторождений)», разработанных ФГУ ГКЗ и утвержденных Распоряжением МПР РФ  № 37-р  05.06.2007 г., дано подробное описание техногенных месторождений.  В настоящее время термин «техногенные месторождения я» является академическим.

Собирались думцы создать рабочую группу по рассмотрению вопроса о техногенке, но следы деятельности этой группы где-то затерялись, а «воз и ныне там»: уже 7 лет  вопрос ждёт решения. Между тем, положение с отработкой техногенных запасов осложнилось с выходом письма ФБУ «Росгеолэкспертиза» №ЛЛ-02/2233 от 18.06.2016 г., которым проходка разведочно-эксплуатационных полигонов (РЭПов) была объявлена вне закона, что  поставило деятельность большинства золотодобытчиков-россыпников  Дальнего Востока под удар. Речь идёт о запрете вести эксплуатационную разведку на участках, где нет утверждённых ГКЗ запасов полезных ископаемых. И это может привести к серьёзным проблемам как для самих старателей, так и для государства, поскольку истощение россыпных месторождений золота - давно уже непреложный факт. До недавнего времени ситуацию выравнивала возможность вовлекать в отработку техногенные россыпи с неучтёнными запасами. Достаточно сказать, что по итогам 2016 года в Магаданской области 52 %  россыпного золота было добыто именно на «неучтёнке». А некоторые предприятия 90-95% россыпного золота получают именно с таких участков. Сказать, что отработка неучтённых балансом запасов – явление новое, нельзя. Приведу статистику ведущего в Советском Союзе золотодобывающего предприятия – ПО «Северовостокзолото».

Добыча россыпного золота в объединении «Северовостокзолото» за 1972-1992 гг. 

Из таблицы видно, что отработка «неучтёнки» была важной составляющей россыпной золотодобычи. А к отработке техногенных россыпей, упоминания  о которых нет в российском законодательстве, на Колыме приступили ещё в 1963 г.

Что такое «неучтёнка»?

Золото законтурных целиков.

Потери золота за контурами балансовых запасов официально не учитывают и не нормируют. Однако от этого они не  убывают. Известно, что при разведке месторождений пробами ограниченной представительности линейные размеры промышленных участков месторождения (мощность пласта и ширина контура)  занижаются. Соответственно, часть запасов остается за контурами. Особенно характерно занижение размеров для россыпей, разведанных бурением. Мощность пласта бурением может быть занижена вдвое, ширина промышленных блоков также занижается. Наиболее распространённый способ разведки на россыпях ударно-канатным бурением при  относительной простоте организации процесса и сравнительно низкой стоимости оборудования и в целом  ГРР имеет  много недостатков: отсутствие керна; неконтролируемая геометрия скважины; миграция золотин при долочении в талых обводненных грубоскелетных грунтах; значительная зависимость качества бурения, отбора и обработки проб от человеческого фактора. В результате теряется важная геологическая информация, снижается качество документации разреза и, следовательно, появляются ошибки в определении положения пласта, искажение его мощности, опускание его по вертикали; возможна полная потеря «висячих» пластов; неконтролируемые потери золота в жидком шламе; недостоверность результатов опробования на мелкозалегающих россыпях; недостоверное определение объема проб и содержаний золота. О том, что за контурами, установленными разведкой, золота всегда больше, чем по разведочным пробам, большинству золотодобытчиков хорошо известно. Даже если по пробам за контуром отмечается «пусто» и «знаки», то все равно там имеются пески с промышленным содержанием золота. Выявить золото за контурами можно различными методами, но одним из наиболее эффективных являются РЭПы.

Золото коренных пород.

Отработка россыпей до начала 1970-х годов велась наиболее распространёнными на горных работах тросовыми бульдозерами. Забрать золото из коренных пород плотика зачастую было невозможно по техническим причинам: только с приходом на горные полигоны тяжёлых тракторных рыхлителей появилась возможность проводить актировку  и забирать золото, просевшее в породы плотика. Просадка может составлять 10-20 см, но может превышать и метровые значения. С таким явлением старатели столкнулись с отработкой месторождения Джайканга в Якутии – просадка золота в коренные породы доходит порой до 2 метров. Этот вид потерь выявить можно (особенно при малой глубине просадки) только с проходкой РЭПов. В классификации МПР техногенные запасы в плотике россыпей  не отражены.

Сверхнормативные потери.

В СССР этот вид потерь фиксировался крайне редко – геологи стремились скрыть огрехи предприятия, на котором они работали и получали зарплату. Промывка нередко начиналась весной при плохой оттайке песков, а завершалась зачастую при сильных морозах. Сверхнормативные потери могли достигать 50% от запасов золота в песках.

Потери, связанные с изменением кондиций.

При первоначальной отработке многих месторождений содержания золота в песках достигали десятков граммов на кубометр, и пески победнее выбрасывали в отвалы вскрышных пород. На прииске «Кулар» в Якутии в 1960-е годы в породах вскрыши оказывались пески с содержаниями выше одного грамма, а при подземной добыче пески с 3-х граммовым   оставляли под землёй. Пески висячих пластов с пониженными содержаниями также оказывались в отвалах торфов. Сегодня некоторые предприятия при грамотной организации работ эффективно работают при содержании золота в песках ниже 0,1 грамма/м³. Здесь можно привести пример старательской артели «Кривбасс», которая успешно работает при содержании золота на массу 0,08 гр/м³.

РЭПы вне закона

Приискатели на золотодобыче всегда вовлекали в отработку прилегающие к балансовым запасам площади лицензионных участков, зачастую добывая на них больше драгоценного металла, чем на площадях с балансовыми запасами. С выходом прошлогоднего письма ФБУ «Росгеолэкспертиза» добычу на участках, где нет балансовых запасов, полностью запретили. По мнению чиновников, проходка РЭПов соответствует опытно-промышленной отработке. Это значит, что

старатели должны сначала выполнить оценочные работы, по результатам которых определяется промышленная ценность и целесообразность проведения разведки месторождения. Далее надо получить рекомендации государственной экспертизы материалов подсчёта запасов по результатам оценочных работ,  и только по её заключению может проводиться опытно-промышленная разработка (ОПР) на оценённых участках и, соответственно, работа РЭПами. В любом случае запасы надо подсчитать, учесть и поставить на государственный баланс. Если же запасы не стоят на балансе, добыча их является незаконной, добытое золото принадлежит государству и в случае их извлечения в процессе геологического изучения недр не переходит в частную собственность пользователя недр, а значит, подлежит конфискации. В Хакассии уже был прецедент с конфискацией золота, добытого в рамках поисковой лицензии – недропользователей обвинили в незаконной разработке недр.

Чиновники предлагают ставить запасы на учёт по упрощённой схеме, на основе камеральных работ или так называемого статистического метода. Но в большей части случаев отчёты предшественников найти невозможно, а на участках, где работали сотни маленьких артелей, таких отчётов и не велось – в 1990-х годах артели рождались и исчезали десятками ежегодно. Предложенный путь вынудит золотодобытчиков «рисовать» запасы для получения разрешений. Но многие старатели готовы работать на основе предпринимательского риска на площадях, которые ни одна экспертиза не оценит как месторождение. Многие золотодобытчики не хотят тратить деньги на геологоразведку: нет никакой гарантии, что разведка наиболее распространёнными способами (ударно-канатным бурением или проходкой траншей) позволит получить достоверные сведения, поэтому сразу начинают промывку. Бывает, что золота не оказывается, «пролетели». Ну а если металл пошёл, его ставят этим же годом на оперативный учёт, и сразу списывают.

Старатели исправно платят НДПИ при добыче из некондиционных месторождений

С введением  НДПИ в 2002 году законодатель установил ставку 0 % для полезных ископаемых, добываемых из техногенных месторождений, при условии отсутствия в России промышленной технологии  извлечения такого золота (подп. 5 п. 1 ст. 342 Налогового кодекса РФ). Но если золото добыто, то это значит, что технология его извлечения есть! Да, при разработке россыпных месторождений в значительной доле отрабатывают некондиционные запасы, но применить нулевую ставку по налогу на добычу недропользователи не могут, т.к. порядок отнесения запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам, установленный постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. №899 и Административным регламентом Роснедр, предусматривает принятие решений по каждому разрабатываемому месторождению федеральным органом исполнительной власти. Получается, что этот «кривой» закон о нулевом НДПИ придуман так, что пользоваться им невозможно, поэтому проще заплатить, чем ходить по инстанциям и пытаться «выбить» эту льготу у государства.

Без РЭПов техногенные россыпи отрабатывать станет невозможно.

Методики разведки отработанных (погашенных ранее проведённой эксплуатацией) россыпей в России нет. Ведущие учёные страны говорят, что такую методику в целом разработать можно, но нужен государственный заказ и серьёзное финансирование. А денег, как всегда, нет и нужно как-то держаться. Применение традиционной методики, применяемой для разведки целиковых россыпей, невозможно, т.к. найти и выделить в неоднократно отработанной россыпи  участки с балансовыми запасами затруднительно. Предложенный взамен РЭПов траншейный способ разведки предназначен для проведения ГРР на целиковых площадях, где имеется определённая закономерность в распределении металла по площади, на основании которой и разработана методика («Методическое руководство по разведке россыпей золота и олова», Магадан, 1982 г.). Практически все предприятия на россыпях работают в рамках предоставленных им горных отводов на площадях неоднократно отработанных техногенных месторождений, давно потерявших линейную форму ресурсов и запасов, где разведка по какой-либо сети, предусмотренной методическими указаниями и инструктивными материалами 1980-х годов, носит ярко выраженный формальный характер, обусловленный обязательностью выполнения лицензионных условий. Кроме того, такая работа экономически нецелесообразна – проводится она за счёт кредитных ресурсов, которые банками выдаются под грабительские 20-29 (и более) процентов.

Нужно разрабатывать проекты ГРР, проводить за сотни тысяч руб. их экспертизы и т.д. В случае невыполнения этих дорогостоящих и бессмысленных процедур предприятия подвергаются штрафам и даже лишаются лицензий.

В процессе формирования техногенных россыпей  никакие геологические процессы не участвовали, никакой закономерности распределения металла в них нет – каждый участок отработанного месторождения по-своему уникален.

Поэтому многие предприятия, получив лицензии, не сразу приступают к отработке запасов, стоящих на балансе, а предпочитают работать РЭПами на лицензионных площадях.  Статистика говорит, что многие магаданские предприятия отрабатывают не более 20-25% балансовых запасов, а остальное золото получают за счёт собственной разведки. Московские чиновники задают старателям справедливый, казалось бы вопрос: «А зачем Вы брали лицензию, кто Вас заставлял это делать? Почему не отрабатываете балансовые запасы?»

Директор одного из лучших магаданских золотодобывающих предприятий – артели старателей «Кривбасс» Сергей Базавлуцкий на эти вопросы отвечает так:

- « Во многих государственных структурах, которые занимаются контролем и согласованиями нашей деятельности в области золотодобычи, работают люди, имеющие «книжное» представление о собственно разведке и добыче золота. Раньше было совсем по-другому. Прежде там работали люди, которые приходили с приисков, из геологоразведочных экспедиций, став, что называется, профессионалами высшей пробы. Они знали о разведке и золотодобыче всё, так как попасть на должности можно было только проработав непосредственно на горном производстве или в разведке не менее пяти-десяти лет. Потом, в известный период нашей истории, всё пришло в упадок. Сегодня тех спецов, которые на золоте, что называется, собаку съели, уже нет, набрали молодых ребят, они вроде бы и институты позаканчивали, а представление о золотодобыче имеют смутное».

Можно привести такой  пример. Купило предприятие лицензию – а на балансовых запасах лежит 30-40-метровый отвал торфов. Убирать его – себе дороже выйдет, а лицензию, за которую заплачены десятки миллионов рублей, тоже как-то надо окупать – кредиты слишком дорогие стали… Вот и начинают потихоньку мыть этот отвал, при высокой производительности приборов затраты окупаются за счёт золота, которое прежде добывать было невыгодно. И разведку надо вести – в любой лицензии прописано, даже если очевидно, что эта разведка бесполезной будет – так государство заботится о приросте запасов, полностью отказавшись от вложений в поиски и разведку россыпей. Вот здесь РЭПы и играли ведущую роль в так необходимом приросте, как для работы, так и для отчётности. Положительный опыт работы РЭПов подтверждает статистика. Так, в 2015 году, по данным ФГУНПП «Росгеолфонд», в Магаданской области при общей добыче золота из россыпей 15,748 т из так называемых неучтённых запасов благодаря РЭПам добыто 8,636 тонны, что составляет 54,8 процента!

Нововведения московских чиновников из ФБУ «Росгеолэкспертиза» могут нанести громадный материальный ущерб, серьёзно подорвать намеченную разработку месторождений и вдвое уменьшить добычу россыпного золота, привести к потере миллиардов рублей налогов в местные и федеральный бюджеты.  Да, чиновники стоят на букве закона, который гласит, что «...законодательством Российской Федерации не предусмотрена возможность отработки запасов, не числящихся на государственном балансе, что подтверждается положениями статьи 29 Закона РФ от 21.02.1992 «О недрах».

Сейчас уже всем очевидно, что этот закон, в который уже внесены многие десятки поправок, устарел и стал тормозом в развитии горного производства в России. Вот что говорит об этом Сергей Базавлуцкий:

- «Закон о недрах устарел и весьма далёк от реального положения дел в россыпной золотодобыче. На мой взгляд, этот ФЗ разрабатывали люди, на полигонах-то никогда не бывавшие, не понимающие зачастую, что они сотворили и в какую ситуацию поставили недропользователей под предлогом заботы о недрах государства. В результате РЭПы признали не соответствующими методике проведения геологоразведочных работ. И теперь Росгеолэкспертиза не согласовывает их проведение в составе проектов ГРР, а Росгортехнадзор перестал согласовывать ежегодные планы развития горных работ, в которую включали отработку (разведку) «техногенки» и «неучтёнки».

Реальное положение дел при запрете РЭПов для артели «Кривбасс» рассчитали геологи: вместо запланированных 500 кг добыча в 2017 г составит 165 кг, в 2018 – 115 кг, в 2019 – 69 кг, а далее не более 50 кг в год, что поставит предприятие в положение банкрота уже в 2017 году. Такова цена ошибки чиновников только для одной артели. В целом же по стране она выльется в 30-35 тонн не добытого золота на сумму не менее 70 млрд руб и миллиардов рублей недоплаченных в казну налогов. Такая вот странная «забота» о государственных интересах.

Почему «прозревают» чиновники?

«Неучтёнку» в России промывают уже десятки лет, всё было законно и всех устраивало, и вдруг в 2016 году чиновники «прозрели» и спохватились – как можно работать на неучтённых запасах! В стремлении к ещё большей регламентации и родилось указание Росприроднадзора о запрещении РЭПов.

Запрещающих и регламентирующих документов из-под пера чиновников выходит всё больше. К примеру, Постановление Правительства РФ от 27 мая 2013 г. N 849-р

«О перечне объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры…», фактически поставило вне закона всю дражную добычу страны, значительно осложнив работу многих горных предприятий, разрабатывающих ТПИ. Безуспешная борьба за отмену этого постановления продолжается уже несколько лет.

Следует отметить, что в советские времена столь вредоносных  для производства документов не появлялось: нормативные документы разрабатывались высококвалифицированными специалистами с солидным производственным опытом. Но новое поколение так называемых «эффективных менеджеров» объявило советские нормативы устаревшими и не соответствующими духу времени. А началось всё это в печально известные 1990-е, когда была практически уничтожена вся система управления  горной  и геологоразведочной отраслями. На развалинах этих отраслей возникли «менеджеры», а теперь им уже и детей своих надо куда-то пристраивать, сплошь с юридическим и заморским образованием. Вот они и выдумывают новые правила, пишут циркуляры. Таким образом они оправдывают своё сидение на своём месте, изображают бурную деятельность.

Юридические аспекты они усвоили хорошо, а вот задуматься, как же сделать, чтобы производство работало успешно и эффективно, им невдомёк: нет опыта работы «на грешной земле». Обилие юристов в верхних эшелонах власти, не понимающих основ производства, становится серьёзной проблемой для страны. Не случайно ещё 20-25 лет назад на освоение россыпного месторождения с момента получения лицензии было достаточно 5-6 месяцев. Сегодня к практической работе по добыче золота можно приступить не ранее чем через 2-3 года: забюрокраченная система оформления разрешений  не позволяет сократить сроки начала производства.

Семён Базавлуцкий, выражая общее мнение старателей, говорит:

- «У нас много чего из-под пера чиновников выходит. Если исполнять всё, что они пишут, от буквы до буквы, то надо ворота предприятий России от Уэлена до Калининграда забить досками, как в войну, и прекратить любую деятельность».

Москва услышала старателей

Казалось бы, много негативных факторов, которые тормозят развитие золотодобывающей  отрасли, но она каким-то образом развивается, стабильно растут объёмы добытого драгоценного металла, в т.ч. и из россыпей (так, с «провального» 2009 года  она выросла на 35,5% и достигла в 2016 г. 71,4 т), осваиваются новые месторождения.

Что же спасает золотодобытчиков от всего негатива?  В эшелонах власти ещё осталось немало высококвалифицированных специалистов, которые стремятся найти какие-то компромиссы с несовершенными законами.

В Москве 23 мая состоялось совещание  по вопросу отработки техногенных россыпей путём разведочно-эксплуатационных полигонов под председательством заместителя руководителя Роснедр Сергея Аксёнова. Примечательно, что на совещание столь высокого уровня впервые были приглашены представители магаданских и якутских старательских  артелей, Союза золотопромышленников  Якутии и Союза старателей России, которые совместными усилиями стараются решить вопросы нормативного регулирования золотодобычи.  Состоялся обстоятельный разговор на указанную тему, чиновники заслушали мнение старателей, и хочется верить, что столь редкая встреча чиновников с теми, кто непосредственно добывает золото, окажется полезной.

Что надо сделать, чтобы разработка техногенных россыпей в России получила широкое развитие?

Конкретные предложения по освоению техногенных месторождений выдвигаются уже много лет. Магаданская областная Дума, Союз старателей России от имени предприятий их озвучили так:

1. • Техногенные россыпи и участки предоставлять недропользователям без проведения аукционов и конкурсов на основании рассмотрения заявок предприятий комиссиями с участием представителей Роснедр и органов исполнительной власти.
2. • Разрешить недропользователям проводить добычу драгоценных металлов из техногенных россыпей в границах предоставленного лицензией горного отвода без геологического изучения недр и установления кондиций.
3. • Запасы техногенных россыпей ставить на оперативный учёт по результатам их отработки и списывать по завершении работ.
4. • Отменить требование проведения государственной экспертизы техногенных запасов.
5. • Упростить процедуру продления лицензий на отработанные месторождения для освоения техногенных запасов.
6. • Разработать упрощённое положение о применении нулевой ставки НДПИ при отработке техногенных месторождений.
7. • Рассмотреть возможность производства ГРР за счёт федеральных средств для восполнения МСБ россыпных месторождений Магаданской области как региона с наиболее истощёнными запасами.

Дополнительная информация:

История законопроекта о техногенных россыпях