ДОКЛАД

на конференции «Актуальные вопросы недропользования твердых полезных ископаемых» 31 октября 2024 года, г.Владивосток

О проблемах современного законодательства в сфере недропользования

Ботвинкин Д. В., главный геолог
АО «СУСУМАНЗОЛОТО»

 Сегодня главным фактором, ограничивающим рост объемов добычи золота и, соответственно, рост поступления налогов в бюджет, является минерально-сырьевая база предприятий. Несовершенство современного законодательства в области недропользования тормозит темпы восполнения минерально-сырьевой базы. Правовые коллизии препятствуют рациональному использованию недр, главным образом, в части полноты отработки месторождений полезных ископаемых. В настоящем докладе хочу рассмотреть наиболее острые проблемы и предложить возможные способы их решения.

О заявительном принципе

В соответствии с пунктом 12 приказа Минприроды России №802, Роснедр №20 от 28.10.2021 «Об утверждении Порядка предоставления права пользования участками недр для геологического изучения недр, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, на участке недр, не включенном в перечень участков недр для геологического изучения недр, за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения», участок недр, границы которого полностью или частично совпадают с границами участка недр, предоставленного в пользование после 22.07.2014, для целей геологического изучения недр с целью поисков и оценки месторождений твердых полезных ископаемых без включения его в перечни объектов, предлагаемых для предоставления в пользование в целях геологического изучения за счет собственных (в том числе привлеченных) средств пользователей недр (за исключением участков недр, предоставленных в пользование в целях геологического изучения недр, осуществляемого за счет государственных средств, участков недр местного значения), право пользования которым было досрочно прекращено по основанию, предусмотренному частью второй статьи 20 Закона Российской Федерации № 2395-1 от 21.02.1992 «О недрах» не подлежит предоставлению в пользование для целей геологического изучения недр с целью поисков и оценки месторождений твердых полезных ископаемых на участках недр, указанных в подпункте 1 пункта 6 настоящего Порядка».

Считаю, что следует внести изменения в п.12 Приказа Минприроды России № 802, Роснедр № 20 от 28.10.2021 и разрешить предоставление участков недр в пользование для целей геологического изучения, право пользования которыми было досрочно прекращено по основанию, предусмотренному частью второй статьи 20 Закона Российской Федерации № 2395-1 от 21.02.1992 "О недрах" в обычном порядке по заявительному принципу. При этом исключить право на повторное получение подобных участков прежними владельцами лицензии (включая аффилированные структуры), допустившими нарушение лицензионных условий, что повлекло ее аннулирование.

О переоценке запасов

Приобретение по итогам аукциона участков недр с числящимися на Госбалансе запасами, утвержденными более 30 лет назад, сопровождается необходимостью переоценки запасов в соответствии с современными кондициями. Необходимость переоценки обусловлена как изменившимися экономическими и техническими параметрами, так и отсутствием протоколов утверждения запасов ГКЗ. При переоценке зачастую используются данные геологоразведочных работ прошлых лет. При этом подача отчета переоценки запасов на экспертизу в ФБУ «ГКЗ» через телекоммуникационную сеть интернет в личном кабинете недропользователя требует указания регистрационного номера государственного реестра работ по геологическому изучению недр, присвоение которого возможно исключительно после утверждения проектной документации ГРР в ФГКУ «Росгеолэкспертиза».

Но в соответствии с приказом МПР России от 23.09.2016 г. № 490 (Прил. 1, разд. II, пункт 3) в перечне объектов экспертизы проектной документации на геологическое изучение переоценка запасов как таковая вообще отсутствует.

Есть предложение дополнить утвержденный приказом Минприроды и экологии РФ от 29.10.2020 № 865 Порядок государственного учета и ведения государственного реестра по геологическому изучению недр, государственного реестра участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование участками недр» в разделе II следующим положением: «Регистрация геологоразведочных работ, разработка проектной документации по которым не предусмотрена приказом № 352 от 14.06.2016 (ред. от 30.03.2021 г.), а именно материалы по технико-экономическому обоснованию кондиций для подсчета запасов (ТЭО), переоценка запасов по современным кондициям без проведения буровых и горных работ, материалы по оперативному изменению запасов по результатам добычных работ и эксплуатационной разведки, но при этом требующих проведения государственной экспертизы в ФБУ ГКЗ, может быть проведена по заявительному принципу от недропользователя (Минприроды РФ, Роснедра, ФГБУ Росгеолфонд)».

Об экспертизе переоценки запасов

 С начала 2024 года стала невозможной подача на согласование проектно-технической документации на разработку месторождений без наличия протокола утверждения запасов ГКЗ. Ранее добычные лицензии с запасами, протоколы экспертизы ГКЗ, по которым отсутствуют, но имеются запасы, стоящие на учете в Госбалансе, выставлялись на аукцион без условий о выполнении переоценки запасов. Запасы с учета Госбаланса передавались недропользователю по акту передачи на промышленное освоение. В большинстве случаев на таких лицензиях уже ведется разработка. В настоящее время ранее выданные согласования технических проектов по этим лицензиям отзываются, и недропользователь сталкивается с необходимостью проведения повторной разведки для переоценки разрабатываемого месторождения, чтобы получить протокол ТКЗ и согласовать проект на дальнейшую разработку. Соответственно, на весь срок проведения геологоразведочных работ и последующей разработки и согласования технического проекта добычные работы на месторождении приостанавливаются. Период выполнения работ составляет в среднем 2–4 года. Недропользователь вынужден нести непредвиденные финансовые потери на выполнение разведочных работ, добычные работы на участке замораживаются, количество поступающих в бюджет налогов снижается.

С целью обеспечения непрерывности процесса добычных работ предлагаем разрешить подачу и согласование технических проектов на разработку лицензионных участков, полученных недропользователями (приобретенных на аукционе) без протокола ГКЗ до 1.01.2024 г. и изложить п.13 (д) раздел III (Порядок и сроки рассмотрения и согласования проектной документации) Постановления Правительства РФ от 30.11.2021 г. № 2127 «О порядке подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых…» в следующей редакции: «реквизиты заключения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и подземных вод, либо реквизиты акта-передачи запасов в промышленное освоение для участков недр приобретенных недропользователем до 01.01.2024 г. (при отсутствии протокола ГКЗ) геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр (при наличии)» на основании акта передачи запасов на промышленное освоение.

О стадийности ГРР

Для россыпных месторождений, требующих согласно лицензионным соглашениям выполнения поисково-оценочных работ, необходимо выполнять изучение недр в два этапа по двум проектам: проекту на поисково-оценочные работы и проекту на разведочные работы. Для небольших и средних месторождений поэтапное изучение не имеет практического смысла и приводит к значительному удорожанию работ. Так, дополнительная мобилизация (демобилизация) тяжелой техники, организация полевого стана с технической и жилой инфраструктурой, демонтаж и вывоз оборудования после завершения работ, возвращение его на объект исследования обходится золотодобывающим предприятиям приблизительно в 20 миллионов рублей. Также существенно увеличивается период изучения месторождения, что требует значительных долгосрочных инвестиций. Сроки ввода месторождения в эксплуатацию сдвигаются на несколько лет.

Методика разведки россыпей золота и платиноидов (М., 1992), разработанная ЦНИГРИ, допускает и, более того, считает во многих случаях целесообразным совмещение отдельных стадий. В действующих нормативных документах прямого запрета на совмещение стадий в рамках одного проекта или отчета также нет. Основным препятствием на текущий момент является унифицированная форма лицензий, включающая Приложение №1 (Условия пользования недрами), где указываются в п. 4.1. Сроки подготовки и утверждения проектной документации на осуществление пользования недрами, а также сроки представления материалов на государственную экспертизу запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр раздельно по стадиям (п.п. 4.1.1–4.1.4).

Предлагаю для мелких и средних россыпных месторождений золота добавлять в Приложение №1 к Лицензии дополнительный пункт с формулировкой: «Допускается совмещение геологического изучения недр, включающего поиски, оценку и разведку в рамках одной проектной документации».

Это позволит на лицензионных участках недр, имеющих целевое назначение поиски, оценка, разведка и добыча, получать разведанные запасы, подготовленные к промышленному освоению как минимум в два раза быстрее (2–3 года вместо 5–7 лет).

Об уровне добычи ПИ

Сегодня в лицензиях прописывают условие владельцу лицензии выполнять согласованный техническим проектом уровень добычи полезного ископаемого. При этом отклонение от уровня добычи, согласованного техническим проектом даже на 1 килограмм, формально является нарушением лицензионных условий. Так, если в прошлом году недропользователь добыл на 1 килограмм минерального сырья меньше, а в текущем на 1 килограмм больше, то формально у него возникает систематическое нарушение условий недропользования и может быть выдано уведомление о возможном прекращении права пользования недрами. Календарный план по добыче полезного ископаемого составляется исходя из производительности предприятия по горной массе. Количество минерального сырья в горной породе является величиной расчетной, а не измеренной. В соответствии с Методическими рекомендациями по применению классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов полезных ископаемых переоценка запасов требуется при отклонении количества запасов месторождения в меньшую сторону более чем на 20 процентов, а в большую более чем на 50 процентов. На основании этого считаю необходимым прописывать в протоколах согласования технических проектов на разработку месторождений допустимый уровень отклонения уровня добычи полезного ископаемого до 20 процентов в сторону уменьшения и до 50 процентов в сторону увеличения.

Одним из лицензионных условий сейчас является «..Завершение геологического изучения участка недр и представление материалов по результатам геологического изучения недр на государственную экспертизу запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, предусмотренную статьей 29 Закона Российской Федерации «О недрах»: не позднее ___ месяцев с даты государственной регистрации лицензии.

В случае отрицательного результата по результатам геологоразведочных работ недропользователь составляет отчет без подсчета запасов, который в соответствии с лицензионными условиями, не предусматривающими иного, вынужден направить на госэкспертизу в ФБУ «ГКЗ». Соответственно, ФБУ «ГКЗ» отказывает недропользователю в проведении экспертизы по причине отсутствия в направленных материалах предмета экспертизы (о чем недропользователь и сам знает).

Предлагаем излагать данный пункт в следующей редакции: «Завершение геологического изучения участка недр и, в случае получения прироста запасов по результатам работ, представление материалов по результатам геологического изучения недр на государственную экспертизу запасов полезных ископаемых и подземных вод, геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, предусмотренную статьей 29 Закона Российской Федерации «О недрах»: не позднее ___ месяцев с даты государственной регистрации лицензии.

Об аукционной деятельности

В настоящее время по результатам рассмотрения заявительных документов для участия в аукционе заявитель может быть не допущен к участию по формальным признакам. При отказе в приеме заявочных документов имеются ссылки на пункты регламента, но, как правило, без разъяснения существа ошибки, неточности, неполноты и т.д. Понять без дополнительных разъяснений, что повлекло отказ в приеме заявочных документов проверяющей стороной, зачастую невозможно. Отдельные пункты в перечне необходимых документов, указанном в Правилах проведения аукциона на право пользования участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.12.2021 №2499, не содержат образца необходимой формы, шаблона, обязательного содержания, необходимого для полноты документа.

К примеру, требования к справке с описанием технологии проведения работ в перечне п.37 (з) не раскрыты. Также отсутствуют критерии, позволяющие сделать однозначный вывод о возможности либо невозможности выполнения заявителем эффективного и безопасного осуществления пользования недрами. В частности, АО «Сусуманзолото» неоднократно не допускали на аукционы на право пользования недрами по формальному признаку, находя мелкие недочеты в заявочной документации. При этом при рассмотрении жалобы ФАС, как правило, вставала на сторону недропользователя. В результате назначалась новая дата проведения аукционов, откладывался ввод месторождений в эксплуатацию, получение бюджетом платежа за право пользования недрами и налогов от реализации проекта.

Предлагаю прописать в Правилах проведения аукционов предоставление возможности заявителям внести дополнения в заявительную документацию по результатам первичной проверки. Это будет способствовать снижению коррупции и повышению эффективности аукционной деятельности для бюджета РФ.

В соответствии с пунктом 76 Правил проведения аукциона на право пользования участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения, а также в соответствии с частью 13 статьи 13.1 Закона РФ «О недрах» в случае неуплаты победителем аукциона, признанным таковым аукционной комиссией, окончательного размера разового платежа за пользование недрами, установленного по результатам аукциона, победителем аукциона признается участник аукциона, предложение которого о размере разового платежа за пользование недрами предшествовало предложению первоначального победителя аукциона и которому предоставляется право пользования участком недр при условии уплаты разового платежа в размере, предложенном таким участником, но не менее размера разового платежа за пользование участком недр, установленного порядком и условиями проведения аукциона, увеличенного на "шаг аукциона".

АО «Сусуманзолото» участвовало в III квартале 2024 года в аукционе на право пользования участком недр р. Селигдар, правый приток р. Алдан (участок Каменистый), расположенном на территории МО «Алданский район» Республики Саха (Якутия), с целью разведки и добычи полезных ископаемых. По результатам торгов АО «Сусуманзолото» предложило третий по размеру платеж. Победитель аукциона отказался от оплаты окончательного размера разового платежа за пользование недрами, установленного по результатам аукциона. Тогда победителем аукциона был признан участник аукциона, предложение которого о размере разового платежа за пользование недрами предшествовало предложению первоначального победителя аукциона, но и он отказался от уплаты разового платежа. АО «Сусуманзолото», предложившему реальную стоимость лота, в соответствии с Правилами проведения аукциона не было предложено выкупить лот, и аукцион был признан не состоявшимся.

Считаю, что в Правила проведения аукциона на право пользования участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения, а также в часть 13 статьи 13.1 Закона РФ «О недрах» следует внести изменения, чтобы в подобных ситуациях давалась возможность выкупить лот также участникам аукциона, предложившим более низкую стоимость лота в порядке снижения размера предложения, пока лот не будет выкуплен. При этом всех отказавшихся от выкупа лота участников аукциона заносить в перечень недобросовестных участников.

При таком подходе становится возможным отказаться от необходимости обоснования возможности заявителями эффективного и безопасного осуществления пользования недрами, поскольку участие в аукционах подставных компаний станет бессмысленным. Единственным критерием для участия в аукционах можно будет оставить наличие необходимой суммы финансовых средств. В случае если недропользователь, выкупивший лот, не сможет эффективно и безопасно осуществлять пользование недрами, то в соответствии с частью первой статьи 21 Закона РФ «О недрах», а также в соответствии с порядком прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного, приостановления осуществления права пользования недрами и ограничения права пользования недрами, утвержденным приказом Минприроды России и Роснедр от 13 октября 2021 г. N 743/08 право пользования недрами будет досрочно прекращено и участок недр можно будет заново выставить на аукцион.

О разведке техногенных месторождений

Сложным вопросом сегодня является правовое поле разведки техногенных россыпных месторождений. Количество подобных объектов растет и в скором времени будет составлять основу минерально-сырьевой базы организаций, осуществляющих добычу россыпных месторождений. Как правило, техногенные месторождения характеризуются крайне сложным строением и весьма неравномерным распределением, в связи с чем затраты на их разведку с применением имеющихся инструментов превышают экономический эффект от их разработки.

Наиболее эффективным способом разведки техногенных россыпей являются полигоны, о чем указывается в Методических указаниях по подсчету запасов золота и олова в россыпях Северо-Восточного ордена Трудового Красного знамени территориального геологического управления и Северо-Восточного Трудового Красного знамени производственного золотодобывающего объединения «Северовостокзолото». Для возможности выполнения эффективной разведки россыпных техногенных месторождений необходимо включить полигоны в современную методику разведки техногенных месторождений россыпного золота, а также внести изменения в статью 29 Закона РФ «О недрах».

В соответствии со статьей 29 Закона РФ «О недрах» Добыча полезных ископаемых и подземных вод разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов, за исключением добычи подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения и объем добычи которых составляет не более 100 кубических метров в сутки, а также за исключением добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых в процессе разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых.

Абзац следует дополнить фразой: «а также за исключением добычи россыпного золота в процессе геологического изучения и разведки техногенных месторождений».

Кроме этого, необходимо дать четкое нормативно-правовое определение техногенных ресурсов россыпных месторождений.

О статье 29 Закона РФ «О недрах»

Современное законодательство в сфере недропользования не отвечает требованиям, необходимым для обеспечения рационального использования недр, и нуждается в глубокой переработке. Ранее с целью обеспечения рационального использования недр в части полноты отработки месторождения недропользователя обязывали по результатам эксплуатационно-разведочных работ выполнять оперативный прирост запасов и производить их отработку. Сегодня добыча за границами утвержденных запасов является нарушением закона. При отработке карьера рудопроявления, выявленные за границами балансовых запасов, попавшие в контур карьера, также нельзя отработать без проведения государственной экспертизы запасов. То же самое происходит и при отработке месторождений подземным способом. При этом решение по отработке рудных тел, выявленных в процессе эксплуатации, необходимо принимать оперативно, чтобы не останавливать участок горных работ для избегания их подработки. Аналогичная ситуация наблюдается и на россыпных месторождениях, где бортовые прирезки необходимо выполнить в пределах промывочного сезона, до затопления полигона.

Понятие оперативный прирост запасов сегодня, по сути, утратило практический смысл, поскольку никакой оперативности в существующем порядке осуществления этого механизма нет. Такое положение не позволяет обеспечивать рациональное использование недр в части полноты отработки.

В настоящее время утрачено такое понятие, как попутная добыча при производстве геологоразведочных работ. Для соответствия процесса Закону «О недрах» его подменили понятием валовое опробование. При этом полезное ископаемое, извлеченное при обработке проб, до проведения экспертизы ГКЗ реализовывать запрещается. Но не всегда получается получить прирост запасов по результатам работ, да и при положительном результате часть полезного ископаемого окажется отобранной за границами утвержденных запасов. В результате, по сути, готовая продукция не сможет быть реализована, недропользователь не получит доход, государство — налоги. Поскольку по определению добыча полезных ископаемых — это извлечение твердых, жидких и газообразных полезных ископаемых из недр, то и отбор проб формально также является добычей.

 Для выхода из сложившейся ситуации, прежде всего, следует внести изменения в статью 29 Закона «О недрах» и разрешить попутную добычу полезных ископаемых при производстве разведочных и эксплуатационных работ на основании проектной документации, прошедшей необходимые экспертизы и согласованной в установленном порядке.

О переводе запасов в промышленное освоение

Сегодня на основании экспертизы подсчета запасов по результатам поисково-оценочных и разведочных работ в протоколах ГКЗ прописывают: отнести утвержденные запасы к оцененным и подготовленным к разведочным работам либо отнести утвержденные запасы к разведанным, подготовленным к промышленному освоению. При этом согласно Методическим рекомендациям по применению Классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов ТПИ (россыпные месторождения) — К разведанным относятся россыпные месторождения, запасы которых, их качество, технологические свойства, гидрогеологические и горнотехнические условия разработки изучены по скважинам и горным выработкам с полнотой, достаточной для технико-экономического обоснования решения о порядке и условиях их вовлечения в промышленное освоение, а также о проектировании строительства или реконструкции на их базе горнодобывающего предприятия.

С целью снижения затрат на выполнение геологоразведочных работ в СССР для подсчета запасов мелких месторождений россыпного золота с запасом до 500 кг разрабатывались районные кондиции, при разработке которых были учтены технико-экономические условия в целом для региона. Применение районных кондиций стало возможным, поскольку при оценке данных, полученных при проведении многолетних работ по разведке и эксплуатации, было установлено, что все небольшие месторождения россыпного золота в пределах обособленных участков являются однотипными, со схожими горнотехническими условиями разработки. Районные кондиции для россыпных месторождений с запасом золота до 500 кг используются и сегодня.

В связи с этим предлагаю при проведении экспертизы подсчета запасов по результатам поисково-оценочных работ на данных месторождения, независимо от категорийности утверждаемых запасов в протоколах, указывать: отнести утвержденные запасы к оцененным и подготовленным к разведочным работам и промышленному освоению. Данное решение позволит вводить небольшие россыпные месторождения золота в промышленное освоение на 2–3 года быстрее, что поспособствует росту поступления налогов в бюджет.

-2+5

• Содержание сайта
• Комментарии
• Главная страница