Проблемы освоения золотороссыпных месторождений и предложения по их решению

От редакции: 04.12.19 в Иркутске прошло совещание "Недра Сибири",  организованное АО"Иргиредмет" для россыпников. Доклады, сделанные на совещании, будут опубликованы в журнале или на сайте по мере поступления от авторов. Доклад Виктора Ивановича Таракановского приведен ниже. 

Зoлoтодобыча в России находится на подъёме - за последние 20 лет она выросла вдвое, а рудная - (с 1991 года) - более чем в 10 раз.

С 2010 года стабильно растёт число предприятий, осуществляющих добычу драгоценного металла. Если в 2010 г. таких предприятий было 395, то в 2018 - уже 571. Ежегодно создаются десятки новых предприятий: в 2017 г. - 72, в 2018 - 82. Но и прекращают золотодобычу десятки трудовых коллективов.

Основная масса предприятий добывает менее 500 кг, в 2018 г. таких было 484, причём 367 из них добывают менее 100 кг в год. А годовая добыча свыше 2 тонн в год осуществляется только на 20 предприятиях, из которых 6 работают на россыпных месторождениях. 

За 300-летнюю историю на территории России было добыто около 19 тыс. тонн золота, из них свыше 15 тыс. тонн - из россыпей, К настоящему времени учтённые запасы золота значительно истощились. В распределённом фонде 2466 россыпных месторождений с остатками утверждённых ГКЗ (ТКЗ) запасов 450 т (на 01.01.2018 г.), в нераспределённом фонде - 2907 россыпных месторождений с запасами золота 549 т (кат. А+В+С₁+ С₂), при этом остаток утверждённых ГКЗ и ТКЗ запасов - всего 281 тонна. При годовой добыче из россыпей свыше 80 тонн золота менее чем через 10 лет этот фонд будет исчерпан.

Прогнозные ресурсы золота в россыпях по данным ЦНИГРИ всего 1450 т. Вместе с тем, только в дальневосточном регионе сосредоточено более 25 млрд. м³ отходов горной деятельности с предполагаемыми ресурсами 2500-3000 тонн золота, пригодных к отработке с извлечением металла. Значительная часть этого золота относится к непромышленному, которое невозможно оценить по действующим методикам разведки и в связи с отсутствием законодательного определения техногенных образований.

Уже много лет россыпную золотодобычу считают отмирающей отраслью, в последние годы она даёт 23% общероссийской добычи. Но именно россыпи для дальневосточного региона имеют особое значение: они дают основное количество рабочих мест и являются для многих поселков градообразующей отраслью. На россыпях работает около 40 тыс. чел. Кроме того, в сопутствующих отраслях занято порядка 100 тыс. чел. В целом, 140 тыс. рабочих мест - это немало для слабозаселенных северных регионов. Конечно, это очень немного по сравнению с советскими временами, когда на россыпях было занято 300 тыс. чел.

Сегодня россыпные месторождения являются основой для работы около 500 небольших горных предприятий и старательских артелей. Одним из основных источников пополнения минерально-сырьевой базы этих предприятий стала отработка техногенных образований, главным сдерживающим фактором широкого освоения которых является отсутствие в Законе «О недрах» соответствующих определений.

Теперь перейду к основным проблемам, тормозящих россыпную золотодобычу: 

I. Строгая регламентация всех процедур, связанных с поисками, разведкой и добычей золота.

II. Высокие регламентированные сроки прохождения процедуры согласования проектной и другой разрешительной документации.

III. Бюрократизация процесса лицензирования отдельных видов деятельности. 

IV. Отсутствие законодательного определения понятия «техногенные образования» и законов, позволяющих отрабатывать такие образования. 

V. Наличие многочисленных подзаконных актов, противоречащих законодательству. 

VI. Кадровые проблемы.

О регламентации и централизации

Уже сегодня незначительные отклонения от заложенных в годовые проекты объёмов добычи золота или промывки песков в ряде мест приводят к наказанию золотодобытчиков.

Сейчас на рассмотрении в Госдуме находится законопроект 635567-7 «О внесении изменений в Закон РФ «О недрах» по вопросам содержания лицензии на пользование недрами и внесения в неё изменений».

По нашему мнению, изменения по уточнению содержания лицензии на пользование недрами направлены на усиление административного регулирования отрасли, прежде всего, сроков выполнения работ и предоставления отчетных материалов. В новой редакции статьи 12 Закона РФ «О недрах», определяющей содержание лицензии на пользование недрами, предусмотрено 11 видов различных сроков, которые должен соблюдать недропользователь, в том числе, в отношении еще не открытых месторождений.

Отмечу, что на этапе оформления лицензии на геологическое изучение или лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу отсутствуют качественно проработанные проектные документы. На данном этапе лицензионное соглашение носит предварительный характер. Так, вероятность открытия промышленного месторождения по результатам геологического изучения, поиска и оценки месторождений полезных ископаемых по драгоценным металлам не превышает 10%. Средняя подтверждаемость ресурсов участков недр, выставляемых на аукцион, не превышает 10-20%. В новой редакции статьи 12 Закона РФ «О недрах» разработчик неоправданно рассматривает условия лицензии на пользование недрами в качестве абсолютных, которые должны, безусловно, реализоваться в установленные сроки в ходе геологического изучения и использования участка недр, не учитывая их вероятностный характер.

Фактически положения указанной статьи направлены на усиление контроля за выполнением недропользователем условий лицензии, но на практике могут привести к формальному механическому контролю за действиями недропользователя, который станет нарушителем содержащихся в лицензии условий пользования недрами, если не уложится в указанный в ней срок или объемы проведения работ. Одновременно создаются предпосылки для административного давления надзорных органов на конкретного недропользователя.

В целях сокращения избыточных требований Союз старателей России предлагает следующее: 

Сократить виды фиксируемых сроков и объемов показателей, содержащихся в лицензии на пользование недрами. 

В лицензиях на разработку россыпных месторождений предусмотреть, что предприятие - недропользователь выполняет требование по объемам добычи, если оно выполняется в суммируемом объеме по всем имеющимся у предприятия лицензиям на добычу данного вида полезных ископаемых, а не по каждому отдельному месторождению, на которое у предприятия имеется лицензия. Предложение связано с истощением россыпных месторождений, что вынуждает недропользователей закупать большое количество лицензий на мелкие россыпи для создания запасов, позволяющих обеспечить планируемые объемы добычи. Месторождения расположены в труднодоступных местностях со сроками добычи и доставки оборудования и материалов, созданием опорной базы до 1 - 2 лет. Сроки оформления документации на разработку россыпных месторождений с учетом установленных требований занимают до 3 - 5 лет. С учетом этого, а также вероятности подтверждения количества полезных ископаемых на участке недр выполнить указанный в лицензии объем добычи по конкретному месторождению достаточно сложно,

К чему привела излишняя централизация?

Сейчас уже многим стало понятно, что вопросы, связанные с освоением небольших месторождений, необходимо решать на местах. Совершенно нелогично вопросы, связанные с россыпушкой с запасами 5-10 кг, решать в Москве. Но оказалось, что так называемая «оптимизация» привела к разгрому местных отделений Роснедр, и в них не осталось специалистов, которые бы могли решать такие вопросы. Здесь полная аналогия с системой здравоохранения в России - позакрывали половину больниц, врачи и медперсонал разбежался из-за мизерных зарплат, и в итоге медицинская помощь стала недоступной для населения.

Сократить сроки прохождения процедуры согласования проектной и другой разрешительной документации

- Общее нормативное время для Принятия решения об удовлетворении заявки о предоставлении в пользование участка недр в целях геологического изучения за счет собственных (в том числе привлеченных) средств пользователей недр -119 рабочих дней,

- нормативное время на процедуры согласования проектной документации для месторождений россыпного золота - 269 рабочих дней,

- оформление документов, связанных с водопользованием - 215 рабочих дней.

Если для рудных месторождений со сроками отработки 8-20 и более лет такие сроки являются приемлемыми, то для россыпей, которые отрабатываются от 2-3 месяцев до 2-3 лет, такое затягивание периода оформления является недопустимым.

Возможно, чиновники преследовали благую цель, утверждая нормативные сроки согласования и утверждения документов, но на практике для золотодобытчиков это обернулось сплошным кошмаром. Многие специалисты прямо говорят, что они могли бы не за 30 дней утверждать документацию, а легко уложились бы в 3-5 дней, но боятся обвинения в коррупции... Зарплаты у чиновников на местах неплохие, быт налажен, работа престижная, и взяток по этим причинам не берут. В результате строгой регламентации сроки начала работ на россыпи с прежних 5-6 месяцев растягиваются на 3-5 лет! Вопрос можно было бы решить по-сталински быстро и эффективно, порезав для начала все установленные сроки раза в 2, но, к сожалению, в правительстве у нас в основном «призывалы» - призывают к улучшению работы, призывают «гильотинировать» излишние инструкции, а дело не двигается. 

Бюрократизация процесса лицензирования отдельных видов деятельности

Внесённые изменения в Закон №99 от 04.05.2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» в графу (ст. 3 п. 8) потребовали при вовлечении в работу новых участков и месторождений переоформлять многочисленные лицензии (на право производства маркшейдерских работ, на право осуществления деятельности, связанной с обращением ВМ, на осуществление деятельности «Эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов» и т.д.). При небольших сроках отработки россыпных месторождений в условиях крайне истощённой сырьевой базы многие предприятия находятся в состоянии постоянного переоформления лицензии. 

Отсутствие законодательного определения понятия «техногенные образования» и законов, позволяющих отрабатывать такие образования

Вопросы, связанные с широким вовлечением в отработку техногенных образований (месторождений), ставятся специалистами золотодобывающей отрасли на протяжении многих лет, но их никто не хочет слышать ни в Госдуме, ни в правительстве. Печально то, что на многочисленные письма и обращения специалистов-золотодобытчиков ответы и заключения дают дилетанты, которых с каждым годом становится всё больше. Люди, подобранные по родству и принципам личной преданности, а не квалификации, просто не способны адекватно оценить предложения горняков. К примеру, предложения Магаданской областной думы были отклонены ещё в 2010 году под тем предлогом, что в России нет законодательного определения техногенных образований. Сейчас в Государственной думе находится на рассмотрении во 2-м чтении Законопроект № 664487-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов недропользования». И вновь на основании заключений «экспертов» (в кавычках) были отклонены предложения Союза старателей, а они заключались в следующем:

- Дать законодательное определение техногенных образований. 

- Техногенные образования предоставлять недропользователям без проведения аукционов и конкурсов на основании рассмотрения заявок предприятий комиссиями с участием представителей Роснедр и органов исполнительной власти. 

- Разрешить недропользователям проводить добычу драгоценных металлов из техногенных образований в границах предоставленного лицензией горного отвода без геологического изучения недр и установления кондиций. 

- Запасы техногенных образований ставить на оперативный учёт по результатам их отработки и списывать по завершении работ.

- Отменить требование проведения государственной экспертизы техногенных образований.

Эти предложения родились у золотодобытчиков на основании многолетней практики, но те, кто принимает решения, слишком далеки от производства...

Наличие многочисленных подзаконных актов, противоречащих законодательству.

Как пример, можно привести Распоряжение Правительства РФ от 27.05.2013 N 849-р «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов.

Если действовать по букве закона, то на основании этого распоряжения практически вся россыпная золотодобыча в России должна быть прекращена.

Большая часть месторождений полезных ископаемых от Урала и до Дальнего Востока расположена на землях лесного фонда и преимущественно в границах резервных и защитных лесов различных категорий, в том числе на особо защитных участках (ОЗУ). Россыпные месторождения, поскольку они связаны с долинами рек и ручьев, как правило, находятся на особо охраняемых территориях. Водоохранная зона для рек составляет 200 метров, для морей - 500. Это для россыпников уничтожающий фактор -россыпи всегда приурочены к водотокам, не только золото, но и серебро, платина, вольфрам - всё, что добывается в россыпях. Особенно остро данная проблема касается дражного флота - драги работают в поймах рек и берегозащитные полосы вдоль водных объектов никак не минуют.

Водный кодекс РФ, который определяет понятия и объем водоохранных зон (защитные леса) и берегозащитных полос (особо защитные участки леса - ОЗУ) в статье 65 (п. 15), прямо указывает на возможность разработки месторождений полезных ископаемых без ограничений в границах предоставленных пользователям недр горных отводов на основании утвержденного технического проекта. Лесной Кодекс (ст. 17, ст. 21 п. 1 п. 5.1, ст. 43, ст. 104,105, 106,107) также разрешает геологоразведочные работы и добычу полезных ископаемых в защитных лесах и ОЗУ.

Однако Постановление Правительства РФ №849-р от 27.05.2013 года «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» запрещает размещение объектов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых на территории ОЗУ. Тем самым фактически запрещается и сама разработка месторождений.

Для примера: в одной только Амурской области в границы водоохранных зон попадает почти 100% площадей участков лесного фонда, где ведется россыпная золотодобыча. По сути, чтобы выполнить требования Правительства РФ, нужно повсеместно прекратить добычу золота из россыпей на лесных землях. Это значит-ликвидировать предприятия, дающие стране более 80 т драгоценного металла в год, оставить без работы тысячи людей и лишить местные бюджеты немалой доли налоговых поступлений.

Наше предложение. Внести в распоряжение Правительства №849-р от 27.05.2013 г. «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» дополнение в части Предоставления права на размещение в защитных лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях; в водоохранных зонах; выполняющих функции защиты природных и иных объектов: объектов капитального строительства для осуществления работ по геологическому изучению и разработке месторождений твёрдых полезных ископаемых.(сейчас такая возможность предоставлена компаниям, занятым углеводородным сырьём).

Кадровые проблемы

Их испытывают даже стабильные предприятия с высокой зарплатой. Государство не способно заинтересовать трудящихся к работе в суровых условиях Крайнего Севера. Отток населения из северных и дальневосточных регионов продолжается. Надо думать о введении таких льгот, которые бы смогли удержать людей, как это было во времена Советского Союза. И это не только зарплаты. И не «дальневосточный гектар» (кому он нужен в Заполярье?).

Мы уже много лет бьёмся за то, чтобы включить в перечень сезонных профессий специалистов на разработке россыпных месторождений, поскольку Постановлением Правительства РФ от 04.07.2002 г. № 498 «Об утверждении перечня сезонных отраслей промышленности, работа в организациях которых в течение полного сезона при исчислении страхового стажа учитывается с таким расчетом, чтобы его продолжительность в соответствующем календарном году составила полный год» не были учтены интересы работников, занятых на сезонных горных работах.

Сегодня человек интенсивно работает промсезон, значительно перекрывая годовой фонд рабочего времени, но в итоге получает запись в трудовую книжку 7-8 месяцев. И чтобы выработать необходимый для назначения пенсии стаж, ему придётся работать не 30, а 40-45 лет. Эта проблема стала особенно актуальной в связи с повышением пенсионного возраста. Можно отметить, что молодые специалисты, заканчивающие ВУЗы в центральных районах страны, до Крайнего Севера не добираются. Романтизм и энтузиазм, присущие эпохе Советской власти, сегодня не в моде, а действенных экономических и социальных стимулов придумать не смогли.

Хочется надеяться, что здравый смысл восторжествует. Но пока кто-то вредный для нашего дела ведёт закулисную борьбу против российской россыпной золотодобычи.