О проекте новой «Классификации запасов и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых»

От редакции журнала «Золотодобыча». Геологи давно ждут новую Классификацию запасов ТПИ. Какая она будет? Ниже приведено мнение одного из специалистов, не самое оптимистичное. Вероятно, есть и другие мнения. Редакция журнала приглашает к обсуждению проблемы. 

-----------

Минэкономразвития РФ в рамках проведения оценки регулирующего воздействия проводит публичные консультации по проектам нормативных актов, подготовленных к выпуску.

В конце 2016 года такие консультации проводились по проекту приказа «Об утверждении Классификации запасов и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых». Разработчиком документа был указан Минприроды России, без персонификации авторов, что исключало поиск истины в процессе полемики.

Вниманию читателей предлагаю мое мнение об этой «Классификации запасов…», составленное по форме МЭР РФ, т.е. как отчет по табличному шаблону, и Приложение к нему с пояснением отдельных позиций, не вошедших в таблицу.

П. 1. Актуальна ли проблема, описанная разработчиком в сводном отчете? Позволит ли принятие данного проекта решить проблему?

Проблема актуальна, но она неверно сформулирована разработчиком; в п. 1.4. «Формы сводного отчета» недостатки современной Классификации лишь отчасти определены верно, а именно:

- архаичность Классификации;

- ее несоотносимость с международными классификациями.

И описание проблемы с предлагаемым способом решения (п. 3.1.): …и приблизить к шаблону СRIRSCO… и в то же время …позволить государству эффективно управлять недрами посредством оценки и учета… — нельзя признать верным.

Основная ошибка разработчиков — не определена цель Классификации, не очерчен круг тех задач, которые она должна решать, как это было последний раз в Классификации 1981 г. Но те задачи предназначались для добывающих министерств и ведомств, упраздненных в 1991 г. А в последующих изданиях Классификации (1997, 2006) старая цель исчезла, а новая не появилась; нет ее и в этом проекте.

В предлагаемом проекте проблема осталась нерешенной. Фактически сделана несущественная косметическая правка Классификации советского периода развития (пять изданий в период 1932–82 гг.) и постсоветского периода (1997, 2006). Даже если мы опять собираемся строить коммунизм и государство будет платить за все (и за разведку, и за разработку МТПИ), то и тогда принимать ее не следует: она сильно утяжелит работу, не давая дополнительной информации.

Проект архаичен именно по этой причине: Классификация не способна решать свою основную задачу — служить обоснованием для привлечения финансовых средств в разведку и в разработку месторождений, т.е. инвестиций, о которых невнятно говорится в п. 3.1.

Если раньше единственным потребителем информации по классификации запасов было государство в лице как руководящих органов (от Госплана СССР до министерств), так и исполнителей (экспедиции и рудники), то сейчас на первые позиции должен был бы выйти бизнес. Именно он рискует своими средствами, инвестируя их в разведку и разработку запасов, поэтому бизнес более всего заинтересован в понятности и достоверности сведений о запасах. Бизнес и должен был бы уточнить правила отчетности о запасах сообразно изменившейся обстановке, но пока он этого не делает, смирившись с необходимостью двойной работы, т.е. отчетов по ГКЗ и, допустим, по JORC или СRIRSCO.

Как бы это не казалось странным, но сейчас государственные органы должны не утверждать запасы, а регистрировать в качестве запасов то, что бизнес назовет запасами. Альтернативы нет, сохранение status quo способно только усугубить положение, т.е. провоцировать дальнейшее накопление «книжных запасов» и искажение в отчетной статистике реального состояния минерально-сырьевой базы (МСБ) страны; прирост запасов на бумаге без перспективы строительства рудников для их разработки.

Повышение эффективности государственного управления запасами достижимо только при условии приоритета интересов потенциальных инвесторов добычи. В противном случае оценка запасов, базирующаяся на методологии ГКЗ времен СССР (выбор варианта «максимального использования потенциала недр» и «максимальной бюджетной эффективности», невзирая на изменчивую конъюнктуру рынка и здравый смысл), будет в значительной степени эфемерна. Она даст искаженную оценку состояния МСБ и исключит возможность управления недрами путем регулирования отношений между государством и бизнесом на рыночной основе (налоговой политикой), оставив только административный рычаг управления. А такой рычаг контрпродуктивен: запретить инвестировать — можно, а приказать — нельзя.

Поэтому цель «Классификации» должна быть определена, как обеспечение инвесторов стандартом информации о потенциале недр, качестве и количестве разведанных запасов полезных ископаемых или выявленных ресурсах.

П. 2. Какие риски и негативные последствия для бизнеса могут возникнуть в случае принятия данного проекта? Согласны ли Вы с выводами разработчика, изложенными в сводном отчете?

Рисков для бизнеса нет в силу отсутствия практической значимости проекта. Но жизнь недропользователя (бизнеса) он существенно усложнит на выполнение работы, не имеющей практического смысла (лишний никчемный барьер). И у всего этого проекта Классификации явный уклон на ужесточение административного вмешательства в деятельность горного бизнеса путем тщательного мелочного учета движения запасов, а это бессмысленная работа в силу вероятностной природы оценки запасов.

Выводы разработчика нигде не артикулированы, но если принять за них сказанное в п. 5.2., то половина задач и так давно решена (единый принцип, единые категории и т.п.), но вот гармонизация с шаблоном СRIRSCO как основа для привлечения инвестиций неверна по существу:

- кодекс JORC и шаблон CRIRSCO не регламентируют, КАК оценивать запасы/ресурсы, а являются лишь кодексами отчетности горного и геологического бизнеса перед финансовыми институтами. А здесь предполагается ответственность бизнеса перед государством в расходовании бизнесом своих средств (т.е. своеобразного госуправления бизнесом). Нонсенс! В таких случаях бизнес голосует ногами.

И неужели разработчики проекта думают, что под запасы, утвержденные ГКЗ по этой новой Классификации, западные инвесторы станут вкладывать свои деньги???

Нельзя административно отменить нашу Классификацию, приказав перейти на отчетность в формате JORC (или по кодексу НАЭН — не суть важно). Обязательное дополнение к этой новации — востребованность бизнесом заключений экспертизы, независимость и ответственность экспертов, что невозможно обеспечить в приказном порядке.

А то что здесь предложено — нежизнеспособно.

П.3. Существуют ли менее затратные и (или) более эффективные способы решения проблемы? Если да, опишите их.

Сначала надо было бы точно сформулировать проблему, ведь только после этого появится возможность искать пути ее решения.

Дело не в Классификации как таковой, а в необходимости адаптации к современным условиям всех взаимосвязанных звеньев «недропользования», создания российского кодекса отчетности о запасах и ресурсах, увязывающего в рыночных условиях интересы горно-геологического бизнеса, финансовых институтов и государства.

И разработку такой реформы надо было бы поручить ассоциации добывающих компаний и независимых сообществ геологов и горняков, предварительно обеспечив условия для их создания.

Государственные органы управления (МПР, Роснедра) не смогут поступиться своими полномочиями и выдадут только очередную косметическую правку Классификации советского периода.

П. 4. Содержит ли проект акта нормы, противоречащие действующему законода-тельству? Если да, укажите их.

Противоречий нет, но это трудно считать достоинством предложенного документа; скорее, это недостатки действующего законодательства: проблемы возникнут при использовании данной Классификации, т. е. в подзаконных нормативно-правовых актах, которые потребуются для ее применения.

Например, как решить противоречие между п.п. 6, 10 и 20 данного проекта при оценке запасов с использованием компьютерных моделей, но подсчетом и утверждением в разведочных блоках?

А запасы оцененных месторождений, прошедшие госэкспертизу, можно разрабатывать или нет? Это п. 37 данного проекта и ст. 29 ФЗ «О недрах». И что делать с месторождениями 4-й группы сложности, в которых практически все запасы категории С2? И где здесь место понятию «коммерческий риск», используемому при лицензировании?

…И т.п.

П. 5. Содержит ли проект акта нормы, положения и термины, позволяющие их толковать неоднозначно? Если да, укажите их.

Они перечислены выше, в п. 4, и кроме того:

- п. 22 и п. 23 содержат вероятностные характеристики категорий (…позволяет допустить с высокой вероятностью…, обеспечивается высокая степень изученности…, размеры…выяснены и определены и т.п.), используя отвлеченные понятия, которые невозможно проверить опытом.

Но для геологоразведочных данных это обычная ситуация, модель месторождения по данным разведки всегда предполагаемая, вероятностная, в разной степени приближенная к истинной, которая будет установлена только по результатам отработки.

Здесь определяющим является факт верификации оценки запасов: кто дает оценку и чем она гарантирована. Наш российский механизм принятия решений по классификации запасов через процедуру «государственной экспертизы» привносит в нее три ошибки:  

- статичность, т.е. оценка объективно не успевает за изменениями рыночной конъюнктуры. Предлагаемая компенсация этого порока обязательной переоценкой запасов не реже одного раза в пять лет не выдерживает критики.

- административное давление, т.е. ошибка может иметь субъективный характер.

- неадекватность результатов оценки в силу «совковой академичности», игнорирования реалий при оценке.

Использование результатов такой классификации запасов создает лишь иллюзию управления недрами и таит в себе опасность существенного субъективного искажения баланса МСБ.

П.6. Содержит ли проект акта нормы, невыполнимые на практике? Если да, укажите их.

Да. Согласно п.2.б и п.7 извлекаемые запасы подсчитываются в выемочных единицах в соответствии с техническим проектом разработки.  Для месторождений ТПИ достоверность запасов категории С1 оценивается величиной ±25–60% для подсчетного блока, т.е. в техпроекте нереально сразу же отрисовать все выемочные единицы, их контуры будут уточняться по мере разработки и опережающей эксплуатационной разведки. То есть «одно окно» для МТПИ — нереально, и процедура бумагооборота остается прежней (и даже усложненной за счет «извлекаемых» запасов), длительной и неэффективной: разработка ТЭО кондиций/госэкспертиза и утверждение ТЭО → подсчет геологических запасов/госэкспертиза и утверждение запасов → разработка техпроекта/его экспертиза и согласование (или утверждение извлекаемых запасов?)  → ежегодное согласование извлекаемых запасов в выемочных единицах (или даже уточнение кондиций с пересчетом запасов по п.9, а это также потребует госэкспертизы и утверждения) и т.п. Т.е. вводится дополнительный административный барьер.

Получается, что техпроект разработки месторождения будет включать в себя ТЭО и подсчет эксплуатационных запасов (п.7), которым тоже потребуется госэкспертиза и утверждение, т.к. они будут отличаться от ТЭО и подсчета геологических запасов?

Прошел уже год, новая Классификация еще не утверждена, но это не значит, что она отклонена. Наоборот, работа продолжается и под нее пытаются подогнать другие нормативные акты (методички, стадийность ГРР и т.п.), невзирая на нецелесообразность этих нововведений.

Дополнительная информация

Проект новой:  Классификации запасов и прогнозных ресурсов твёрдых полезных ископаемых

Существующая "Классификация запасов..." 2006 года