Никитин С.Е., Заместитель начальника Управления геологии твердых полезных ископаемых
Главными задачами государственной системы лицензирования пользования недрами является устойчивое развитие горно-добывающей отрасли, поддержание и увеличение объемов добычи полезных ископаемых в соответствии с долгосрочной стратегией развития минерально-сырьевой базы, создание новых сырьевых баз высоколиквидных и дефицитных видов полезных ископаемых в новых районах, выявление нетрадиционных для России типов месторождений в существующих горнопромышленных регионах, укрепление минерально-сырьевых баз действующих предприятий с целью улучшения социально-экономических условий и обеспечения геополитических интересов России в области недропользования.
На основе анализа материалов по предоставлению права доступа к недрам, результативности процедур и полученных изменений структурных и количественных характеристик фонда недр в эволюции государственной системы лицензирования пользования недрами можно выделить четыре этапа:
1) 1992–1995 гг. – начальный этап, на котором в соответствии с «Положением о порядке лицензирования пользования недрами» и действовавшей на тот момент редакцией Закона РФ «О недрах» практически вся минерально-сырьевая база, находящаяся в промышленном освоении, была без конкурсов и аукционов бесплатно передана действующим недропользователям. Проводилось ограниченное число конкурсов, лицензии на геологическое изучение выдавались практически только на геологоразведочные работы за счет государственных средств.
2) 1996–2002 гг. – «конкурсный» этап, на котором участки недр передавались пользователям через конкурсы при невысоких разовых платежах; преобладали лицензии на добычу полезных ископаемых, разведанных до 1990 года, лицензии на условиях риска (совмещенные) не превышали 10-15 %, лицензии на геологическое изучение предоставляются достаточно свободно по заявкам в большом объеме. Геологоразведочные работы велись в основном за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Это явление имело как объективные причины (действующие нормы закона, отсутствие реальных инвестиций), так и субъективные (отсутствие какой-либо стратегии лицензирования пользования недрами).
3) 2003 г. – конец 2008 г. (середина 2009 г.) – «аукционный» этап, характеризующийся появлением новых крупных горнодобывающих компаний, ростом на внутреннем и внешнем рынке цен на минеральное сырье, с 2006 года бурным ростом инвестиций в геологическую и горнодобывающую отрасли, деградацией государственной геологической службы.
4) с 2009 г. и по настоящее время – современный этап, имеющий следующие особенности:
разведанные месторождения полезных ископаемых практически полностью распределены (за редким исключением – Сухой Лог, угольные месторождения);
ощущается определенный дефицит распределяемых перспективных участков недр;
в нераспределенном фонде недр практически не осталось площадей с оцененными (апробированными) прогнозными ресурсами;
большая конкуренция на аукционах за перспективные участки недр с разведанными запасами, либо с достоверно оцененными ресурсами ПИ;
большое число не состоявшихся аукционов, хотя в последние два года Роснедра смогли переломить эту тенденцию (в 2014 году не состоялось около 60 % объявленных аукционов).
Количество действующих лицензий на твердые полезные ископаемых снизилось за 10 лет почти на 30 %: с 5742 лицензий в 2000 году до 4044 в 2011 году. И лишь в 2012 году наметился незначительный их рост (на 1 октября 2014 года действовало 4392 лицензии).
Это снижение связано с уменьшением доли поисковых и добычных лицензий в общем объеме действующих лицензий, что, в свою очередь, предопределялось существующим весьма громоздким механизмом получения поисковых лицензий (через Перечни, в отсутствие заявительного принципа) и отсутствием в нераспределенном фонде инвестиционно привлекательных участков под разведку и добычу. В этих условиях недропользователь вынужден был ориентироваться на получение сквозных лицензий на малоизученные участки через аукционы и конкурсы («Greenfields»).
Кратко остановимся на основных проблемах, существующих при предоставлении (получении) доступа к недрам.
Получение права пользования недрами на геологическое изучение.
До недавнего времени ситуация с предоставлением прав на геологическое изучение на ТПИ была крайне негативная. Институт лицензий на геологическое изучение фактически не работал из-за сложной и неэффективной процедуры получения поисковых лицензий.
Кардинально ситуация изменилась с середины июля 2014 года с принятием поправок в приказ МПР России от 15.03.2005 № 61, которыми введен заявительный принцип на получение лицензий в отношении участков с низкой степенью геологической изученности. Согласно приказу Минприроды России от 27.01.2014 № 37 (зарегистрировано Минюстом 10.06.2014) приказ № 61 дополнен новым разделом «Рассмотрение заявок на получение права пользования участком недр…». Согласно этим поправкам недропользователь может получить лицензию на геологическое изучение на основании заявки, т.е. минуя Перечни, при условии, если выбранный для геологического изучения объект не включен в Программы и Перечни для геологического изучения, по заявляемому участку отсутствуют сведения о запасах и прогнозных ресурсах кат. Р1 и Р2. При этом предельное количество и размер участков, предоставляемых в пользование для целей геологического изучения, составляет не более 3 участков на одного заявителя, размер каждого – не более 100 кв. км.
За короткий срок заявочный принцип на геологическое изучение привлек огромное внимание – на 1 ноября 2014 года от недропользователей уже поступило 159 заявок на получение лицензий на геологическое изучение на ТПИ за собственные средства. Для сравнения: за весь 2013 год было выдано 22 таких лицензии.
На стадии геологического изучения участков недр и разведки месторождений по-прежнему сохраняется требование о необходимости геологической экспертизы проектов геологоразведочных работ, проводимых недропользователем за собственные средства, что, по мнению многих пользователей недр, является излишним. Однако государственные органы управления фондом недр считают нецелесообразным полностью отменить проведение геологической экспертизы таких проектов.
Тем не менее, в рамках совершенствования процедуры проведения экспертизы проектов геологоразведочных работ Минприроды России разработан проект приказа «О внесении изменений и дополнений в Административный регламент… », утвержденный приказом Минприроды от 12.04.2013 № 139, которым отменяется проведение экспертизы сметной части проекта, а также предусматривается сокращение сроков экспертизы с 70 до 60 дней.
Аукционы и конкурсы на получение права пользования недрами.
Анализируя итоги аукционов и конкурсов по твердым полезным ископаемым за достаточно длительный период (2000-2013 гг.), отметим, что наблюдается некоторое уменьшение количества ежегодно проводимых аукционов и конкурсов и рост числа несостоявшихся аукционов и конкурсов. Хотя в 2012-2014 гг. последняя тенденция стала ослабевать. Эта положительная динамика свидетельствует о повышении востребованности участков в связи с сокращением запасов в нераспределенном фонде, снятии избыточных требований к заявочной документации на участие в аукционах и конкурсах.
Увеличились и поступления в бюджет от разовых платежей по итогам аукционов и конкурсов. Всего за 8 мес. 2014 года в федеральный бюджет поступило порядка 65 млрд. рублей, что составляет почти 90 процентов от годового плана.
Тем не менее, необходимо дальнейшее совершенствование процедуры аукционов и конкурсов:
1. Прежде всего, это относится к недостаточной прозрачности процедур, выражающейся в не урегулированном до настоящего времени на законодательном уровне требовании к участнику аукциона или конкурса, который должен «представить доказательства того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ» (ст. 14 Закона РФ «О недрах»);
2. В длительном периоде от заявки недропользователя до объявления аукциона;
3. В отсутствии программного принципа при формировании перечней лицензирования.
Внесение дополнений и изменений в лицензии на ТПИ.
Ежегодно дополнения и изменения вносятся в 15 % действующих лицензий. Прежде всего, это касается актуализации сроков освоения лицензионных участков, продление сроков действия лицензий.
Закон РФ «О недрах» содержит достаточное количество норм для внесения изменений и дополнений в условия пользования недрами (ст. 7, 10, 12, п. 7 ст. 22). Положение в этом вопросе понятно и адекватно – у пользователей обычно не возникает проблем, если работы ведутся согласно установленным в лицензиях условиям или с незначительным отклонением от них.
Однако в последнее время все более очевидной становится необходимость разработки единого подхода к формированию условий пользования недрами еще на стадии подготовки объекта к лицензированию. Обязательно должны учитываться стадийность геологоразведочных работ, индивидуальные особенности объектов недропользования, а именно: экономико-географические условия, масштаб объекта, наличие или отсутствие инфраструктуры, - необходимо предусматривать реальное время с учетом возможной сезонности работ на осуществление всех стадий реализации геологоразведочного или добычного проекта. Министерством природных ресурсов уже разработан соответствующий проект федерального закона, который внесен в Правительство РФ в 2014 году.
Напряженная ситуация сложилась лишь с изменением границ лицензионных участков в отношении исправления технических ошибок при лицензировании, поскольку такое основание законодательством не предусмотрено. Поэтому пока в подобных случаях эти проблемы решаются только через судебные процедуры.
Разрабатываются соответствующие поправки к Закону РФ «О недрах» в части изменения границ участков недр.
Досрочное прекращение или приостановка прав пользования недрами.
Досрочное прекращение прав пользования недрами – исключительная мера в недропользовании. Применяется не часто. По твердым полезным ископаемым в 2010 г. было прекращено 192 лицензии, в 2011 г. – 193, в 2012 г. – 148, в 2013 г. – 155, что составляет менее 1 % действующих лицензий. Основными причинами прекращения являлись:
- отказ владельца лицензии от права пользования недрами (удельный вес таких лицензий от 43 до 61 % от общего числа прекращенных лицензий)
- невыполнение условий пользования недрами удельный вес таких лицензий от 21 до 40 % от общего числа прекращенных лицензий, в 2013 году таких лицензий было 32, а за 9 месяцев 2014 года – 39.
В 2014 году все активнее применяется механизм приостановки действия лицензий из-за изменений мирового рынка минерального сырья, существующих инфраструктурных ограничений. Такие меры, например, применены в отношении урановых лицензий ОАО «Атомредметзолото» в Забайкалье и Республики Саха (Якутия), а также угольных месторождений Республики Тыва.
Основные тенденции, достижения и проблемы в лицензировании ТПИ в 2014 году.
1) Снижение пресловутых административных барьеров.
2) «Заявочный» принцип на геологическое изучение в отношении малоизученных высоко рисковых площадей – основы для деятельности юниорных геологоразведочных компаний в России.
3) Актуализация лицензионных условий с учетом, прежде всего, инфраструктурных факторов, геолого-экономических условий и современных рыночных цен на минеральное сырьё.
4) Перенос приоритетов в лицензионных условиях на проектные решения по отношению к срокам геологического изучения, освоения, объемов работ и добычи минерального сырья.
5) Попытки на законодательном уровне разрешить следующие проблемы в недропользовании:
а) корректировка института участков недр федерального значения (исключение рудопроявлений, россыпных проявлений и месторождений, повышение планки по месторождениям золота и меди);
б) упорядочения требований к недропользователям в части обеспеченности квалифицированными специалистами, финансовыми и техническими средствами;
в) корректировка границ лицензионных участков;
г) возможность уточнения целевого назначения лицензий в отношении вновь выявленных полезных ископаемых и компонентов, в том числе попутных;
д) расширения комплекса полезных ископаемых по лицензиям на ранних стадиях геологического изучения и освоения участков недр, предоставленных в пользование.
6) Рост числа судебных решений при разрешении спорных вопросов в лицензировании.
Доклад представлен на Пятьдесят первом заседании Горнорудного Консультативного Совета