От редакции бюллетеня «Золотодобыча». Приведенный ниже доклад Николая Борисовича Карпенко был сделан 15 июля 2010 года на конференции по техногенным россыпям в Магадане. За прошедший год Госдума рассмотрела и отклонила законопроект по техногенным россыпям. Однако в марте 2011 года Рабочая комиссия комитета Госдумы по природным ресурсам, природопользованию и экологии пришла к выводу о необходимости вернуться к обсуждению этого вопроса. Соответственно доклад Н.Б.Карпенко, остается по-прежнему актуальным.
------------------------
Магаданская область — крупный экономический регион на Северо-востоке России, инфраструктура которого создавалась для решения важной государственной задачи — пополнения валютных резервов страны за счет добычи золота. За период с 1928 по 2009 годы из недр Магаданской области извлечено около 3 тыс. т золота, более 7 тыс.т серебра, 72,2 тыс.т олова, 744 т кобальта, 82,2 млн т каменного угля. Кроме этого велась добыча строительных материалов.
В настоящее время около 10,6 тонн золота (67% от общего объема) на территории Магаданской области добывается из россыпных месторождений. Их сырьевая база вследствие длительной эксплуатации значительно истощена. Ежегодно продолжает сокращаться количество малых предприятий занимающихся добычей золота из россыпных месторождений. Потеря одного рабочего места в горнодобывающей отрасли влечет за собой потерю нескольких обслуживающих его рабочих мест, поэтому сохранение уровня золотодобычи из россыпных месторождений имеет превалирующее социальное значение. Кроме этого, разработка россыпных месторождений золота позволяет поддерживать инфраструктуру территории, которая способствует и будет способствовать развитию других отраслей промышленности региона.
В настоящее время около 70% всех россыпных месторождений области относится к техногенным месторождениям.
В соответствии с Методическими рекомендациями по применению классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых (россыпные месторождения), утвержденными распоряжением МПР России от 5 июня 2007 г. № 37-р, к техногенным россыпям относятся отвалы вскрышных работ (отвалы торфов), гале-эфельные отвалы, накопления илов бывших илоотстойников. По распределению полезных компонентов и их содержаний техногенные россыпи резко отличаются от первоначальных природных россыпей. Россыпи отвалов вскрышных работ формируются за счет непромышленных концентраций полезных минералов, содержащихся во вскрышных породах, и маломощных висячих пластов, селективная отработка которых была нерентабельной. Россыпи гале-эфельных отвалов формируются за счет неполноты извлечения минералов из добытых песков вследствие несовершенства применявшихся технических средств обогащения, несоответствия схем промывки технологическим свойствам песков и также нарушений технологических процессов.
К техногенным россыпям также могут относиться хвосты обогатительных фабрик, перерабатывающих коренные руды.
Изучение опыта отработки россыпных месторождений золота, как российского, так и зарубежного, показывает, что создаваемые в процессе их первичной переработки техногенные россыпи затем многократно перерабатываются. Так, на территории Магаданской области в бассейнах pp. Хатыннах, Малый и Большой Ат-Юрях, Оротукан, Берелех, где золотодобыча ведется с 30–40 годов прошлого столетия, некоторые техногенные россыпи перерабатывались более трех раз.
Каждая последующая переработка (если она не была связана с применением принципиально новых технологий) приводила к дальнейшим потерям трудно извлекаемого золота и создавала «новые» техногенные россыпи, кратно ухудшая технологические возможности дальнейшего извлечения полезных компонентов.
В итоге в россыпедобывающих провинциях России (Урал, Забайкалье, Ленский приисковый район, Приамурье, Магаданская область, Чукотка) сформированы огромные ресурсы техногенных россыпей, образованные в результате многолетних отработок россыпных месторождений, которые практически все содержат золото. На территории Магаданской области за 80-летнюю историю эксплуатации россыпных месторождений погашено около 90% разведанных запасов россыпного золота и образовано более полутора миллиардов кубических метров отходов горнодобывающего производства, пригодных к сплошной отработке.
Таким образом, россыпная золотодобыча на Колыме, несмотря на длительную историю, имеет весьма весомый резерв ресурсов в виде техногенных россыпей с прогнозными ресурсами более 500 тонн золота, в том числе около половины — с параметрами, позволяющими осваивать их с нормальным уровнем рентабельности. При сегодняшних объемах вовлечения техногенных россыпей в разработку (8–10 тонн в год по золоту) существующий резерв техногенных россыпей обеспечит горнодобывающие предприятия региона еще на не один десяток лет.
Существующая в Российской Федерации нормативно-правовая база позволяет разрабатывать техногенные месторождения золота, однако в ее основе лежат принципы освоения крупных месторождений: многостадийная разведка; разработка ТЭО временных и постоянных кондиций; утверждение запасов в ГКЗ или ТКЗ; согласование проектов во многих инстанциях, утверждение технологических потерь. Для оставшейся на сегодняшний день сырьевой базы россыпного золота такая регламентация является труднопреодолимым препятствием.
Основные проблемы, с которыми сталкиваются недропользователи при освоении техногенных месторождений Магаданской области, обусловлены рядом факторов:
- Длительной процедурой лицензирования. Лицензия на пользование недрами с целью освоения техногенных месторождений выдается на общих основаниях с длительной процедурой согласования в различных федеральных структурах.
- Отсутствием законодательной и нормативной базы, связанной с использованием техногенных месторождений в виде самостоятельного ресурсного образования, т.е. нормативные требования к технологическому процессу освоения техногенных месторождений идентичны, как и при освоении незатронутых эксплуатацией месторождений.
- Отсутствием налоговых преференций для субъектов предпринимательской деятельности, активно вовлекающих в технологический процесс техногенные месторождения.
Необходимость повышения эффективности отработки техногенных россыпей стала основанием для разработки администрацией Магаданской области проекта Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах», который был направлен в мае текущего года в Магаданскую областную Думу.
Данным законопроектом предлагается:
1. Предоставлять в пользование техногенные россыпи без проведения конкурсов и аукционов на основании решения комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр. В состав комиссии предлагается включать представителей органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр.
Действующая в настоящее время система лицензирования, замкнутая на федеральный центр, не позволяет оперативно решать вопросы обеспечения горнодобывающих предприятий сырьевой базой и делает все менее привлекательной добычу золота из техногенных образований. Кроме того, система лицензирования не учитывает, что большинство техногенных россыпей находится в пределах производственной деятельности стабильно работающих горнодобывающих предприятий и в непосредственной близости от их основной производственной базы с наличием необходимой инфраструктуры (грунтовых дорог, ЛЭП, ремонтной базы, хозяйственно-бытового комплекса). Многие из этих предприятий обеспечены техникой, кадрами, но недостаточно обеспечены минерально-сырьевой базой. В связи с этим, при предлагаемом проектом распределении техногенных месторождений для отработки, целесообразно предоставлять ранее отработанные участки недр в пользование предприятиям, осуществляющим свою деятельность в непосредственной близости от этих участков в случае их заинтересованности. Это повысит и рентабельность отработки месторождений и, следовательно, увеличит поступления в бюджет.
2. Проектом предлагается разрешить недропользователю осуществлять добычу полезных ископаемых из техногенных россыпей в границах горного отвода, предоставленного в соответствии с лицензией, без проведения геологоразведочных работ и исключить из основных требований к рациональному использованию и охране недр проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых по отношению к техногенным россыпям, представляющим собой вторичный комплекс переработки сырья.
В настоящее время право освоения техногенных россыпей предоставляется преимущественно на аукционной основе. В основном, это совмещенные лицензии на пользование недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи, предусматривающие проведение на первом этапе полного комплекса поисковых и оценочных работ на месторождении. То есть, в соответствии с действующими нормативными документами, недропользователь обязан составить полный комплект проектной документации, провести геологоразведочные работы, составить отчет о проведенных геологоразведочных работах, утвердить разведанные запасы в ГКЗ (ТКЗ), разработать технический проект разработки месторождения и только после этого приступить непосредственно к освоению техногенного месторождения. С нашей точки зрения проведение этих видов работ в пределах уже ранее открытых и отработанных месторождений нецелесообразно. Упразднение поисково-оценочных работ в отношении техногенного комплекса приведет к снижению количества государственных платных экспертиз, сохранит финансовые средства предприятий, сократит затраты времени от получения лицензии до ввода в эксплуатацию месторождения.
Большая часть россыпных месторождений, в соответствии с Классификацией запасов месторождений и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых, относится по сложности геологического строения к IV группе, на которых запасы полезного ископаемого выявляются по категории С2, а их разведка до промышленной категории С1, как правило, совмещается с отработкой месторождения. В связи с этим предлагается на федеральном уровне разработать примерный состав проектной и отчетной документации для производства добычных работ на техногенных месторождениях по упрощенной схеме.
Внесение предлагаемых изменений в закон «О недрах» повлечет за собой необходимость пересмотра регламентирующих методических и нормативных материалов и документов по методике и технологии освоения техногенных месторождений.
Другая проблема — длительная процедура утверждения перечней лицензирования, которая достигает нескольких месяцев.
В соответствии со статьей 16 Закона РФ «О недрах» организационное обеспечение государственной системы лицензирования возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр (Роснедра) и его территориальные органы (Магаданнедра). Однако, приказом МПР РФ от 22 мая 2006 г. № 120 «Об утверждении временных методических рекомендаций о порядке формирования перечней объектов, предлагаемых для предоставления в пользование» на территориальные органы управления государственным фондом недра возложены функции только по формированию перечней.
Другой приказ Роснедра — от 15 ноября 2004 г. № 393 распределяет полномочия между федеральным агентством по недропользованию и его территориальными органами в области лицензирования пользования недрами. В частности, территориальные органы Роснедр могут решать вопросы лицензирования пользования недрами по месторождениям россыпного золота с запасами до 1 т и ресурсами до 2 т; по месторождениям коренного золота — с запасами до 10 т и ресурсами до 20 т; по месторождениям серебра — с запасами до 1000 т и ресурсами до 2000 т.
Для решения этой проблемы необходимо пересмотреть положения приказа №120 и передать полномочия по утверждению перечней объектов, предлагаемых для предоставления в пользование с запасами и ресурсами, определенными приказом Роснедра от 15 ноября 2004 г. №393, территориальным органам управления государственным фондом недр.
Для создания благоприятных условий для предприятий, отрабатывающих россыпные месторождения, в том числе техногенные, губернатор Магаданской области обратился в августе 2009 г. в Магаданскую областную Думу с предложением выйти с законодательной инициативой в Государственную Думу Федерального Собрания РФ с проектом федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях экономической и социальной поддержки субъектов добычи золота из россыпных месторождений». Проектом данного федерального закона предусмотрено ввести льготное налогообложение по налогу на добычу полезных ископаемых и предусмотреть налогообложение по ставке 0% при добыче концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы, получаемые при разработке техногенных россыпей и золота из россыпных месторождений, расположенных в отдаленных, труднодоступных районах с отсутствием инфраструктуры и удаленных от дорог с твердым покрытием более чем на 200 км. В данном случае, для целей льготного налогообложения, к техногенным россыпям относятся россыпные месторождения, состоящие из отработанных в прошлые годы запасов и отдельных целиковых участков, оценку которых в нынешних условиях проводить нецелесообразно.
Эффективная отработка техногенных месторождений в настоящее время невозможна без внедрения новой техники и технологий. В этом направлении необходимо обеспечить содействие недропользователям к внедрению инноваций, обеспечив их налоговыми льготами, особенно для малого и среднего бизнеса.
Еще одна проблема, на которой бы хотелось остановиться, это водные отношения. Сложившаяся за 2007–2009 г. практика заключения договоров водопользования с предприятиями горнодобывающей промышленности (70–80% водопользователей из общего количества) показала, что с переходом на гражданско-правовые отношения в системе управления водными ресурсами резко возрос объем представляемой документации на право пользования природным ресурсом.
Кроме этого требуется инициировать рассмотрение вопроса о внесении изменений в п. 3 ст. 18 Водного Кодекса и в постановление Правительства от 14 декабря 2006 г. № 764 «Правила расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» — в части возможности урегулирования вопросов сверхлимитного водопотребления путем заключения дополнительного соглашения при увеличении объемов забора воды.
В настоящее время, согласно пункту 3 статьи 18 Водного Кодекса (ответственность сторон договора водопользования), водопользователь обязан уплатить штраф в пятикратном размере за превышение объема забора воды, установленного в договоре. Перерасчет размера платы возможно производить только при уменьшении объема забора воды, увеличение забора воды возможно только при увеличении количества произведенной энергии.
В реальности на горнодобывающем производстве невозможно с «точностью до миллилитра» рассчитать нужное количество воды из-за характера производства работ, изменчивости горно-геологических параметров месторождения (среднее содержание, мощность торфов, песков и т. п.).
На наш взгляд, штрафные санкции к Водопользователям должны применяться в случаях, когда субъекты хозяйственной деятельности нарушают водное и природоохранное законодательство, явно демонстрируя свой правовой нигилизм, а не те недропользователи, которые превышают свои годовые планы по добыче и готовы по факту внести плату за пользование водным объектом.
Отдельная проблема — индивидуальное предпринимательство в золотодобыче. Индивидуальные предприниматели не могут вести добычу драгоценных металлов, так как она запрещена действующим законодательством. Легализация допуска физических лиц к отработке техногенных месторождений будет иметь большое значение, так как сферой их деятельности являются отвалы, отходы и другие объекты непромышленной добычи.
Проектом, разработанным администрацией Магаданской области, предлагается выделить участки недр в пользование физическим лицам из нераспределенного фонда с четкими пространственными границами и не представляющие в качественном и количественном отношении интереса для промышленной эксплуатации, неоднократно вовлекавшиеся в отработку.
Порядок и критерии отнесения участков недр к объектам недропользования физическими лицами предлагается устанавливать федеральному органу управления фондом недр по согласованию с субъектом Российской Федерации.
Считаем, что порядок организации добычи и реализации физическими лицами драгоценных металлов должен устанавливать субъект Российской Федерации, исходя из своего социально-экономического положения.
Принятие данного законопроекта позволит:
- создавать новые рабочие места для населения, неохваченного общественно полезным трудом;
- дополнительно извлекать из техногенных месторождений полезные ископаемые;
- получать дополнительную геологическую информацию без привлечения бюджетных финансовых средств;
- создать реальные возможности для развития малого бизнеса и снижения оттока населения из регионов.
Решение всех вышеперечисленных проблем послужит дальнейшему развитию золотодобычи территории. И я думаю, что конференция внесет свой вклад в решение проблем освоения техногенного комплекса месторождений золота.
-0+1
Влад, 27.05.11 07:06:58
Наша государственная телега совсем уже никуда не может сдвинуться. Что за Рабочая группа, чего она наработала? Мужики, где результат? Хоть какой-то? Вы чего там сидите?