О необходимости внесения изменений и дополнений в статью 29 Федерального закона «О недрах» и некоторые подзаконные акты

Кацман Ю.Е. - ген.директор ОАО «НТЦ «Алмаззолотопрогресс», проф., канд.техн.наук, эксперт России по недропользованию

На статью 29 закона "О недрах" имеется ссылка в письме Роснедр по освоению техногенных россыпей на 2020 год. Об отрицательных последствиях применения этой статьи и необходимости ее изменения было сказано 10 лет назад. 

 

«Недропользование XXI век», № 1. 2009

(Статья помещена на сайте с любезного разрешения автора)

 

С середины 90-х годов прошлого века в России происходит значительная убыль разведанных запасов золота в россыпных месторождениях. В связи с этим, несмотря на бурный рост мировой цены на золото, доля золота, добываемого из россыпных месторождений, за последние 15 лет уменьшилась с 80 до 41 % и продолжает уменьшаться. Очевидно, что в создавшейся ситуации необходимо использовать все возможности для пополнения минерально-сырьевой базы и увеличения добычи россыпного золота. В то же время некоторые положения Федерального закона «О недрах» не способствуют реализации таких возможностей.

Автор настоящей статьи в свое время входил в группу специалистов, подготовивших первый постатейный научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах», принятому 21.01.1992 г. в редакции от 03.03.1995 г. (см. журнал «Законодательство и экономика», 1999, № 4).

Совершенно правильная и обоснованная на первый взгляд формулировка двух начальных абзацев ст. 29 Федерального закона «О недрах» в некоторых случаях становится препятствием для рационального и комплексного использования недр. Поясним это на конкретных примерах.

(Текст статьи 29 следующий: «В целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной экспертизе. Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов».)

Пример первый. Как известно, практически во всех месторождениях песчано-гравийных смесей (далее ПГС) присутствует свободное золото. Золото это пред­ставлено мелкими и тонкими фракциями, содержание его в ПГС низкое, обычно на уровне или ниже уровня бортового содержания в некоторых россыпных место­рождениях золота. Еще в прошлом веке имели место отдельные опыты по добыче золота из месторождений ПГС (в 30-х годах - близ пос. Икша в Московской обла­сти, в 60-х годах - при строительстве Ингурской ГЭС в Грузии, в 80-х годах - в Узбекистане в долине р. Чирчик и др.). Серьезные работы по исследованию золотоносно­сти месторождений ПГС были выполнены институтами ЦНИГРИ и ВИМС. Однако ни одного месторождения с промышленными содержаниями свободного золота в ПГС выявлено не было, хотя наличие золота в большин­стве месторождений подтвердилось. Но, поскольку золо­тоносные ПГС по экономическим соображениям не могут быть отнесены к месторождениям россыпного золота, специальные геологоразведочные работы по золоту здесь не ведутся и запасы золота в этих место­рождениях не утверждаются. Отсюда следует (на основа­нии ст. 29 Закона «О недрах»), что никто, в том числе и недропользователи, получившие лицензии на разработку месторождений ПГС, не имеют права на попутную добычу золота из этих месторождений.

Теоретически можно получить лицензию на право разведки  и  последующую  разработку месторождения ПГС, в которой с целью комплексного использования недр предусмотрены исследования их золотоносности. Но в таком случае затраты на исследования золотоносно­сти, на оплату экспертизы, на утверждение ТЭО конди­ций и запасов золота сопоставимы со стоимостью золо­та, которое может быть извлечено. Немаловажно и то, что, будучи разведанными по критериям категорий С1 и С2 (как большинство россыпных месторождений золо­та), запасы золота в месторождении ПГС могут при эксплуатации и не подтвердиться.

Также теоретически в администрации региона, выдавшей лицензию на право добычи ПГС, можно впи­сать в эту лицензию золото в качестве попутного компо­нента, но, в соответствии со ст. 29, только после прове­дения государственной экспертизы его запасов. Однако и в этом случае, на основании требований ст. 29, прихо­дим к необходимости выполнения геологоразведочных работ, составления ТЭО кондиций и проведения госу­дарственной экспертизы.

В результате перечисленных ограничений, содержа­щихся в ст. 29, все без исключения предприятия России, добывающие ПГС, независимо от содержания золота в смесях, либо оставляют золото в песчаных фракциях, продаваемых покупателям, либо после «мокрой» сорти­ровки смесей по фракциям крупности сбрасывают илисто-глинистые фракции, в которых концентрируется золото, в отвалы. Иными словами, вследствие ограниче­ний, содержащихся в ст. 29, наличие золота в добывае­мых ПГС никакой пользы государству не приносит, при этом золото безвозвратно теряется. В то же время недро­пользователь, являющийся, в соответствии с действую­щим законодательством РФ, собственником добытых им ПГС, вправе продавать сортированные и несортирован­ные смеси, в том числе и отходы, образующиеся при сор­тировке. В то же время энтузиаст, купивший такие отхо­ды, не вправе извлекать из них золото без получения разреше­ний и согласований.

Пример второй. При разработке золотоносных рос­сыпей дражным, открытым или подземным способом постоянно ведется эксплуатационное опробование. Если в результате опробования определяется содержа­ние золота менее бортового, блок не дорабатывается и запасы списываются по акту. Если же в борту россыпи обнаружено содержание золота выше бортового, вступа­ют в действие отмеченные выше ограничения по ст. 29 (разведка, экспертиза, ТЭО кондиций), преодолеть которые можно, но для этого требуется немалое время. (На семинаре геологов и руководителей горнодобывающих предприятий, проводившемся в ЦКР Роснедра в ноябре 2007 г., на вопрос автора настоящей статьи один из руководителей Роснедра однозначно ответил, что без разведки, экспертизы и ТЭО кондиций недропользователь не имеет права вести разработку за контуром россыпи.)  В результате, например, при дражной разработке имеем лишь два варианта развития событий: недропользова­тель останавливает драгу на неопределенное время до выполнения требований ст. 29, а затем - еще и до офор­мления прирезки к горному отводу; драга продолжает добывать и обогащать пески в пределах контура россыпи и границ горного отвода, оставляя при этом в недрах полосу кондиционных, но неразведанных песков.

Остановка драги на неопределенное время приведет к значительным убыткам предприятия, а потому недро­пользователь «не заметит» кондиционных песков в борту россыпи. К добыче оставшихся в борту конди­ционных песков можно будет вернуться лишь в том слу­чае, если ширина этой полосы, определенная геологора­зведкой, соответствует минимальной ширине дражного забоя (для средних драг - около 60 м). Таким образом, первый вариант развития событий приводит к потерям золотоносных песков в недрах, хотя в этом случае все же остается теоретическая возможность их добычи в обоз­римом будущем, но при значительно больших затратах. Второй вариант однозначно приводит к потерям золото­носных песков в недрах.

Следует отметить, что многие (если на все) недро­пользователи игнорируют абсурдные для подобных ситуаций требования ст. 29 и подрабатывают борта, а затем заваливают выработанное пространство вскрыш­ными породами.

Пример третий. Известно, что при разработке рос­сыпей драгами образуются эксплуатационные потери песков и технологические потери золота. Предполо­жим, что в какой-то период на драге установлено более совершенное обогатительное оборудование, позволяю­щее экономически эффективно извлекать золото не только из целиковых песков, но и из отвалов хвостов обогащения. В таких случаях драгу обычно разворачива­ют и направляют на ранее отработанные площади, где ею перерабатываются и потерянные ранее пески, и образованные ранее отвалы хвостов - так называемые техногенные образования. Однако, в соответствии с тре­бованиями ст. 29, недропользователь не имеет права раз­рабатывать свои же техногенные образования, располо­женные в пределах предоставленного ему горного отво­да, до выполнения геологоразведочных работ, составле­ния ТЭО кондиций и проведения государственной экс­пертизы (вновь - немалые затраты).

Подобных примеров, когда требования закона противоречат здравому смыслу, а в ряде случаев ведут к нера­циональному и некомплексному использованию недр, можно привести немало.

Выход из создавшейся ситуации может быть най­ден только на основе изменения формулировок ст. 29 Федерального закона «О недрах». Не претендуя на универсальность предлагаемых изменений и тем более - на чистоту юридических формулировок, суще­ство вносимых изменений и дополнений автор видит в следующем.

1. Во избежание безвозвратных потерь неразведанно­го и не числящегося в запасах золота при разработке месторождений ПГС, а также в целях создания условий для рационального и комплексного использования недр необходимо: 

♦ разработать упрощенную и безвозмездную проце­дуру получения права на попутное извлечение золота; 

♦ установить нулевую ставку НДПИ на попутное извлечение золота; 

♦ сохранить величину платы за лицензию на уровне, соответствующем исключительно добыче ПГС; 

♦ исключить требования обязательного аудита про­ектов по добыче золота из ПГС (за исключением разде­лов техники безопасности и мероприятий по охране окружающей среды), а также согласования норматива потерь золота.

Кроме того, необходимо внести изменения в Поста­новления Правительства РФ № 921 от 29.12.2001 г., № 293 от 17.06.2004 г. и № 76 от 05.02.2007 г., а также в приказ Роснедра № 623 от 30.05.2007 г., сущность кото­рых должна состоять в том, что при попутном извлече­нии золота из ПГС, когда содержание и запасы золота не утверждены, нормативы потерь золота не подлежат рас­смотрению и утверждению. При этом следует учесть, что недропользователь, вложивший собственные денежные средства в попутное извлечение золота из ПГС, рискует, более чем кто-либо, и потому заинтересован в максимальном извлечении.

 

2. В целях создания условий для рационального использования недр при разработке россыпных место­рождений

♦ разработать ускоренную (возможно - даже после свершившегося факта) процедуру оформления разрешений на добычу золота из участков (например, шириной до одного-двух расстояний между разведочными выра­ботками), прилегающих к бортам месторождения, а также на оформление прирезков к горному и земельному отводам; 

♦ внести дополнения в ст. 29, позволяющие террито­риальным органам Роснедра на основании представлен­ных им недропользователями отчетов о движении запа­сов (например, форм 5-ГР) включать по заявлениям недропользователей техногенные образования в балансовые запасы без проведения дополнительных геолого­разведочных работ, госэкспертизы и утверждения ТЭО кондиций. При этом недропользователи, создавшие тех­ногенные образования, не должны вносить каких-либо дополнительных платежей, кроме НДПИ, за право добычи золота из «своих же» техногенных образований.

 

Внесение отмеченных выше изменений и дополне­ний в ст. 29 Федерального Закона «О недрах», а также в подзаконные акты Правительства РФ, позволит обеспе­чить более рациональное и комплексное использование недр. И хотя потенциальный объем добычи золота из ПГС в обозримом будущем не может быть сопоставим с общей добычей его в стране, золото, содержащееся в ПГС, не будет полностью и безвозвратно уходить в отва­лы. Кроме того, без дополнительных затрат на геолого­разведочные работы, экспертизу и составление ТЭО кондиций можно будет вовлекать в добычу техногенные образования  и  прибортовые участки  промышленных запасов.


-0+2
Просмотров статьи: 11339, комментариев: 42       

Комментарии, отзывы, предложения

Брат, 08.01.20 16:12:35 — СНС, 8.01.20

Да Бог с ним, с тем "бизнесом"; не рвите сердце. Но и скучать-грустить решительно нет нужды. Лично мне интересно (и достаточно) понимания того, что существует решение, не требующее изменения системы. А коли есть, по вашему мнению, заинтересованные отобрать у Роснедр монополию на недра - таки я только "за"; флаг этим заинтересованным в руки. Как раз при нынешнем дряхлеющем правителе такие переделы, на мой взгляд, возможны.

СНС, 09.01.20 12:15:51 — Брат, 08.01.20

Ну про "рвать сердце" речи не идет. Да и развлечения иногда случаются. Даже больше, чем "смотрел в окно и мух давил". У нас сражаются более крупные особи. По-моему Роснедра всполошились и вспомнили статью 29 из-за того, что на техногенные отвалы глаз положил Ростех. Помните, недавно заметочка проскользнула на РБК.

А перед этим Совет Федерации вспоминал про отходы, к чему бы это?

Еще и В.Путин дал поручение к 01 марта что-то решить с частной добычей золота....

Все вопросы к Роснедрам. Статья 29 явно мешает решению назревших проблем.

Брат, 09.01.20 20:03:07 — СНС, 9.01.20

Помню, конечно. Проблема отходов горного производства и, шире, обогатительного передела гораздо масштабнее (и хлебней) мелкой лакуны добычи полезных ископаемых гражданами вообще и золота - в частности. Учитывая весовые категории тяжущихся ОПГ (Путин-Чемезов против Кобылкина-Киселева) я бы ставил на Ростех. У Роснедра, как говорится, не та астрономия на погонах пиджака, чтобы пардыбачить.

К тому же ни Роснедра, ни МПР - посмотрите их Положения - не являются федеральным органом управления государственным фондом недр. Это чисто администрирующие, технические структуры; босота бесправная. Чемезов - дело иное; он вообще хозяйствующий субьект, а не орган исполнительной власти. Ему незачем ломать голову над содержательной частью законов. Чемезов просто исполнит команду сверху, а подверстать закон под желаемое найдется кому.

СНС, 10.01.20 09:47:12 — Брат, 09.01.20

Если вы ставите на Ростех, то статья 29 в отношении целиковых участков техногенных россыпей должна подвинуться. У Чемезова наверное есть специалисты, которые понимают, что россыпные отвалы без целиков - это дырка без бублика.

Статья 29 мешает также снайпинку и прочей мелкой добыче золота, то есть выполнению завета Президента В.Путина.

А что будет, если ее убрать из закона "О недрах"? Я катастрофы не вижу, наоборот, вроде все радужно. Может, ошибаюсь?

Брат, 11.01.20 15:36:34 — СНС, 10.01.20

По мне, ошибаетесь. Статья ведь не отдельно висит, а в качестве важной составной части инструментария по распоряжению государственным фондом недр. Эдак может оказаться, что не совсем он (фонд) и государственный...

СНС, 12.01.20 14:59:30 — Брат, 11.01.20

Главный инструментарий распоряжения фондом недр – выдача лицензий, при отказе от статьи 29 у государства останется. Кроме того, остается множество функций и рычагов. Государство должно следить за сохранением природы, согласовывать проекты горных работ (чтобы не получилось, как на Сисиме), собирать налоги. Даже экспертиза (в том числе ГКЗ), никак не пострадает. Ведь получить инвестиции без запасов и экспертизы невозможно. Все, кому нужны деньги, будут проводить разведку и обращаться к экспертам.

Статья 29 сейчас тупо тормозит законную золотодобычу, не позволяя вовлекать в эксплуатацию мелкие и техногенные объекты. На таких объектах ставить разведку и считать запасы невыгодно. Никто в убыток работать не хочет, поэтому мелкие объекты (в том числе техногенные) сейчас отрабатываются только неформально. Отказ от статьи 29 сделает мелкие и техногенные россыпи экономически привлекательными для законной отработки. По моему, станет больше рабочих мест и доходов в бюджеты.

Брат, 12.01.20 16:14:13 — СНС, 12.01.20

Бога ради, законодательство достаточно нелепо и внутренне не структурировано; лишняя несуразность продукт менее употребительным не сделает. Только, изымая статью 29, пусть не забудут отрихтовать статьи 3, 4, 23. Ну, и 23.1., пожалуй...

СНС, 13.01.20 08:11:21 — Брат, 12.01.20

Спасибо, вы подсказали пункты, на которые надо обратить внимание.

Кстати, в статье 3, пункте 5 делается исключение для экспертизы:

за исключением участков недр местного значения, а также за исключением запасов общераспространенных полезных ископаемых и запасов подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения и объем добычи которых составляет не более 500 кубических метров в сутки;

Просто добавить в статью 3, пункт 5: "россыпные проявления золота и рудопроявления без запасов".

Вы не против?

Простой , 13.01.20 10:07:25 — СНС, 13.01.20

Думаю, что "просто" не получится. Роснедра выйдут на баррикады и будут стоять как бетон.

Брат, 13.01.20 13:49:55 — СНС, 13.01.20

Нет, уважаемый, ваше предложение не пройдет - тут смысловая нагрузка другая. В п.5 статьи 3 отнюдь не делается, как вы полагаете, исключение для экспертизы; здесь речь идет всего лишь о разграничении экспертизы между федеральными и региональными органами государственной власти сообразно делегированным полномочиям.

Поэтому я - против. Понятно, против конкретно данного вашего предложения.

СНС, 14.01.20 15:45:38 — Простой , 13.01.20

Нам совсем не надо бросаться на баррикаду. Наше дело маленькое сидеть на рогу у того, кто будет брать баррикаду. Как мы уже говорили, возможно, это будет Ростех или налоговое ведомство, так как с горной промышленности можно получать гораздо больше денег, чем сейчас. Против них баррикады Роснедр слабоваты. А наше дело, сидеть на рогу и жужжать с какой стороны лучше подъехать, чтобы получить больше денег.

СНС, 15.01.20 10:13:51 — Брат, 13.01.20

Опять не получается. Неужели совсем нет возможности исправить закон "О недрах", чтобы мелкие объекты стали рентабельными для законной добычи? Может вы подскажите?

Конечно, можно отрабатывать техногенку и мелочевку неформально, что сейчас и делается. Лично я к неформальной золотодобыче отношусь терпимо. Неформальные добытчики зарабатывают на кусок хлеба своим трудом, а не идут воровать, грабить или торговать наркотиками. А куда им деваться, если работы нет?

Но неформальная добыча - это очень плохая техника и примитивные технологии. Добытчик не защищен от грабежа, и все у него самое примитивное, что не жалко бросить. Люди тяжело работают и мало зарабатывают. И это все по вине Роснедр, которые не хотят давать лицензии без подсчета запасов и экспертизы.

Брат, 15.01.20 11:08:20 — СНС, 15.01.20

По мне, не стоит складывать коне-дни и рукавицы... Возможность исправить закон - это один разговор; гадкие Роснедра, "не хотящие давать" - другой.

"Исправить" закон (и даже написать другой, совсем хороший), конечно же, можно. Но государственному регулятору это без надобности, да и нам с вами, по здравом размышлении, ни к чему. Согласитесь, при полном отсутствии обратной связи в дихотомии "народ-власть" нас должен устраивать именно такой закон: без четких базовых дефиниций, малоинформативный, внутренне противоречивый и от того удовлетворяющий интересы различных ОПГ. Собственно, нынешний закон и есть компромисс по балансу этих интересов, не правда ли?

Поэтому хорошо, что "опять не получается"; и не надо ничего прогать. Внимательно читайте закон, рихтуйте строго под нормы этого закона (какими бы вздорными они вам ни казались) содержание своих лицензий и - вы удивитесь -, но всё получится. И добыча выйдет из категории неформальной...

Магадан, 16.01.20 02:55:58 — Брат

Вам, похоже, закон нравится и все, что происходит тоже. Таких много в нашем государстве, потому ничего не меняется.

Dave, 16.01.20 04:37:17 — Магадан

В России каждый думает, как в мутной воде поймать себе рыбку. Сделать воду прозрачной желающих мало.

Брат, 16.01.20 11:19:14 — Магадан, 16.01.20

Мало ли, уважаемый Магадан, что на что похоже.. Согласитесь, закон не девушка, чтобы нравиться или не нравиться. И возник он не Святым Духом; это вам не скрижали моисеевы, а осознанно внедренный процедурный регламент, посредством которого силы, его внедрившие и поддерживающие, ведут свои дела.

Всё, что у нас происходит, нравиться не может никому, кроме оседлавших финансовые потоки и узурпировавших властные полномочия. Это всё, голубчик!

Таких, как я, в нашем государстве немного, а вот думающих как вы, к сожалению, немало. И это, действительно, проблема. Dave вон почитайте...

Практик, 16.01.20 16:55:34

Новый премьер Михаил Мишустин из налогового ведомства. Он, наверно, захочет налоги от недр увеличить. Возможно, Роснедра подвинет. Хотя, скорее, с добытчиков еще шкурку сдерет.

СНС, 19.01.20 13:06:40 — Брат, 15.01.20

Вам, может, изменение законов ни к чему, а мне изменения законов, облегчающих добычу золота, желательны. Это не потому, что я собираюсь добывать золото.

Пусть молодые этим занимаются.

Более простая добыча золота - это рабочие места в сибирских регионах, доходы в бюджеты, развитие торговли. Это хоть какой-то выход из беспросветной нищеты в таких поселках как Балей, Дарасун и др. Это хоть небольшое, но движение вперед, а не деградация Сибири, в которой я живу.

Что-то изменится или нет, я не знаю. Но я делаю, то что могу.

Брат, 19.01.20 18:16:20 — СНС, 19.01.20

Так и я делаю то, что могу. И не потому, что я собираюсь добывать золото; пусть молодые этим занимаются.

Как и вы, я за изменение законов к лучшему. Но вот уж 20 лет на нашей с вами памяти такого изменения к лучшему не происходит, скорее наоборот - гайки закручиваются. Отчего, как по-вашему? И с какого перепугу ждёте вы улучшения?

Потому-то, не веря в изменения к лучшему, я предпочитаю досконально знать действующее законодательство, каково бы оно ни было, и использовать те возможности, которые оно предоставляет. Опять же, кому-то это жизненно необходимо, а у другого и так всё чики-пуки. Вот этому, другому, вся эта заумь без нужды.

Но ровно такой подход к делу я всем постоянно рекомендую. Чем могу...

СНС, 29.01.20 14:39:40 — Брат, 19.01.20

Ну, не совсем все плохо. Кое что двигается.

1. Начали выдавать лицензии на поиски золота по заявительному принципу сначала там, где не было Р1 и Р2.

2. Сейчас по заявительному принципу выдают лицензии там, где есть Р1 и Р2.

3. Для россыпей придумали письмо Аксенова - 2017, позволяющее работать без подсчета запасов. Это революционное событие. Правда сейчас спохватились и в письме 2019 напомнили про статью 29. Но, пожалуй, уже поздно, на местах им вряд-ли будут пользоваться. (Для АС "Пламя" все утрясли на месте).

4. По непромышленным россыпям к 01 марта что-то должны придумать, сам ВВП велел. Поглядим, интересно ведь. Может, что-то получится как в Финляндии, как в Канаде или Австралии... Ну, может еще не в этом году, но все равно будет.

Так что движение есть и еще будет. По-моему, стоит стараться.

Уважаемые посетители сайта! Пожалуйста, будьте как дома, но не забывайте, что в гостях. Будьте вежливы, уважайте родной язык и следите за темой: «О необходимости внесения изменений и дополнений в статью 29 Федерального закона «О недрах» и некоторые подзаконные акты»


Имя:   Кому:


Введите ответ на вопрос (ответ цифрами) "одиннадцать прибавить 5":