От редакции сайта. В статье П.Д.Луняшина, опубликованной на сайте 28.01.2025
- Термины и определения техногенных объектов,
- говорится о необходимости изменения статьи 29 закона "О недрах" для более быстрого вовлечения в отработку техногенных россыпей. Изменение статьи 29 полезно и для других золотых объектов и может способствовать снижению потерь золота в недрах и увеличению добычи россыпного золота в нашей стране.
«Недропользование XXI век», № 1, 2009
(Статья помещена на сайте с любезного разрешения автора)
С середины 90-х годов прошлого века в России происходит значительная убыль разведанных запасов золота в россыпных месторождениях. В связи с этим, несмотря на бурный рост мировой цены на золото, доля золота, добываемого из россыпных месторождений, за последние 15 лет уменьшилась с 80 до 41 % и продолжает уменьшаться. Очевидно, что в создавшейся ситуации необходимо использовать все возможности для пополнения минерально-сырьевой базы и увеличения добычи россыпного золота. В то же время некоторые положения Федерального закона «О недрах» не способствуют реализации таких возможностей.
Автор настоящей статьи в свое время входил в группу специалистов, подготовивших первый постатейный научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах», принятому 21.01.1992 г. в редакции от 03.03.1995 г. (см. журнал «Законодательство и экономика», 1999, № 4).
Совершенно правильная и обоснованная на первый взгляд формулировка двух начальных абзацев ст. 29 Федерального закона «О недрах» в некоторых случаях становится препятствием для рационального и комплексного использования недр. Поясним это на конкретных примерах.
(Текст статьи 29 следующий: «В целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной экспертизе. Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов».)
Пример первый. Как известно, практически во всех месторождениях песчано-гравийных смесей (далее ПГС) присутствует свободное золото. Золото это представлено мелкими и тонкими фракциями, содержание его в ПГС низкое, обычно на уровне или ниже уровня бортового содержания в некоторых россыпных месторождениях золота. Еще в прошлом веке имели место отдельные опыты по добыче золота из месторождений ПГС (в 30-х годах - близ пос. Икша в Московской области, в 60-х годах - при строительстве Ингурской ГЭС в Грузии, в 80-х годах - в Узбекистане в долине р. Чирчик и др.). Серьезные работы по исследованию золотоносности месторождений ПГС были выполнены институтами ЦНИГРИ и ВИМС. Однако ни одного месторождения с промышленными содержаниями свободного золота в ПГС выявлено не было, хотя наличие золота в большинстве месторождений подтвердилось. Но, поскольку золотоносные ПГС по экономическим соображениям не могут быть отнесены к месторождениям россыпного золота, специальные геологоразведочные работы по золоту здесь не ведутся и запасы золота в этих месторождениях не утверждаются. Отсюда следует (на основании ст. 29 Закона «О недрах»), что никто, в том числе и недропользователи, получившие лицензии на разработку месторождений ПГС, не имеют права на попутную добычу золота из этих месторождений.
Теоретически можно получить лицензию на право разведки и последующую разработку месторождения ПГС, в которой с целью комплексного использования недр предусмотрены исследования их золотоносности. Но в таком случае затраты на исследования золотоносности, на оплату экспертизы, на утверждение ТЭО кондиций и запасов золота сопоставимы со стоимостью золота, которое может быть извлечено. Немаловажно и то, что, будучи разведанными по критериям категорий С1 и С2 (как большинство россыпных месторождений золота), запасы золота в месторождении ПГС могут при эксплуатации и не подтвердиться.
Также теоретически в администрации региона, выдавшей лицензию на право добычи ПГС, можно вписать в эту лицензию золото в качестве попутного компонента, но, в соответствии со ст. 29, только после проведения государственной экспертизы его запасов. Однако и в этом случае, на основании требований ст. 29, приходим к необходимости выполнения геологоразведочных работ, составления ТЭО кондиций и проведения государственной экспертизы.
В результате перечисленных ограничений, содержащихся в ст. 29, все без исключения предприятия России, добывающие ПГС, независимо от содержания золота в смесях, либо оставляют золото в песчаных фракциях, продаваемых покупателям, либо после «мокрой» сортировки смесей по фракциям крупности сбрасывают илисто-глинистые фракции, в которых концентрируется золото, в отвалы. Иными словами, вследствие ограничений, содержащихся в ст. 29, наличие золота в добываемых ПГС никакой пользы государству не приносит, при этом золото безвозвратно теряется. В то же время недропользователь, являющийся, в соответствии с действующим законодательством РФ, собственником добытых им ПГС, вправе продавать сортированные и несортированные смеси, в том числе и отходы, образующиеся при сортировке. В то же время энтузиаст, купивший такие отходы, не вправе извлекать из них золото без получения разрешений и согласований.
Пример второй. При разработке золотоносных россыпей дражным, открытым или подземным способом постоянно ведется эксплуатационное опробование. Если в результате опробования определяется содержание золота менее бортового, блок не дорабатывается и запасы списываются по акту. Если же в борту россыпи обнаружено содержание золота выше бортового, вступают в действие отмеченные выше ограничения по ст. 29 (разведка, экспертиза, ТЭО кондиций), преодолеть которые можно, но для этого требуется немалое время. (На семинаре геологов и руководителей горнодобывающих предприятий, проводившемся в ЦКР Роснедра в ноябре 2007 г., на вопрос автора настоящей статьи один из руководителей Роснедра однозначно ответил, что без разведки, экспертизы и ТЭО кондиций недропользователь не имеет права вести разработку за контуром россыпи.) В результате, например, при дражной разработке имеем лишь два варианта развития событий: недропользователь останавливает драгу на неопределенное время до выполнения требований ст. 29, а затем - еще и до оформления прирезки к горному отводу; драга продолжает добывать и обогащать пески в пределах контура россыпи и границ горного отвода, оставляя при этом в недрах полосу кондиционных, но неразведанных песков.
Остановка драги на неопределенное время приведет к значительным убыткам предприятия, а потому недропользователь «не заметит» кондиционных песков в борту россыпи. К добыче оставшихся в борту кондиционных песков можно будет вернуться лишь в том случае, если ширина этой полосы, определенная геологоразведкой, соответствует минимальной ширине дражного забоя (для средних драг - около 60 м). Таким образом, первый вариант развития событий приводит к потерям золотоносных песков в недрах, хотя в этом случае все же остается теоретическая возможность их добычи в обозримом будущем, но при значительно больших затратах. Второй вариант однозначно приводит к потерям золотоносных песков в недрах.
Следует отметить, что многие (если на все) недропользователи игнорируют абсурдные для подобных ситуаций требования ст. 29 и подрабатывают борта, а затем заваливают выработанное пространство вскрышными породами.
Пример третий. Известно, что при разработке россыпей драгами образуются эксплуатационные потери песков и технологические потери золота. Предположим, что в какой-то период на драге установлено более совершенное обогатительное оборудование, позволяющее экономически эффективно извлекать золото не только из целиковых песков, но и из отвалов хвостов обогащения. В таких случаях драгу обычно разворачивают и направляют на ранее отработанные площади, где ею перерабатываются и потерянные ранее пески, и образованные ранее отвалы хвостов - так называемые техногенные образования. Однако, в соответствии с требованиями ст. 29, недропользователь не имеет права разрабатывать свои же техногенные образования, расположенные в пределах предоставленного ему горного отвода, до выполнения геологоразведочных работ, составления ТЭО кондиций и проведения государственной экспертизы (вновь - немалые затраты).
Подобных примеров, когда требования закона противоречат здравому смыслу, а в ряде случаев ведут к нерациональному и некомплексному использованию недр, можно привести немало.
Выход из создавшейся ситуации может быть найден только на основе изменения формулировок ст. 29 Федерального закона «О недрах». Не претендуя на универсальность предлагаемых изменений и тем более на чистоту юридических формулировок, существо вносимых изменений и дополнений автор видит в следующем.
1. Во избежание безвозвратных потерь неразведанного и не числящегося в запасах золота при разработке месторождений ПГС, а также в целях создания условий для рационального и комплексного использования недр необходимо:
♦ разработать упрощенную и безвозмездную процедуру получения права на попутное извлечение золота;
♦ установить нулевую ставку НДПИ на попутное извлечение золота;
♦ сохранить величину платы за лицензию на уровне, соответствующем исключительно добыче ПГС;
♦ исключить требования обязательного аудита проектов по добыче золота из ПГС (за исключением разделов техники безопасности и мероприятий по охране окружающей среды), а также согласования норматива потерь золота.
Кроме того, необходимо внести изменения в Постановления Правительства РФ № 921 от 29.12.2001 г., № 293 от 17.06.2004 г. и № 76 от 05.02.2007 г., а также в приказ Роснедра № 623 от 30.05.2007 г., сущность которых должна состоять в том, что при попутном извлечении золота из ПГС, когда содержание и запасы золота не утверждены, нормативы потерь золота не подлежат рассмотрению и утверждению. При этом следует учесть, что недропользователь, вложивший собственные денежные средства в попутное извлечение золота из ПГС, рискует, более чем кто-либо, и потому заинтересован в максимальном извлечении.
2. В целях создания условий для рационального использования недр при разработке россыпных месторождений:
♦ разработать ускоренную (возможно - даже после свершившегося факта) процедуру оформления разрешений на добычу золота из участков (например, шириной до одного-двух расстояний между разведочными выработками), прилегающих к бортам месторождения, а также на оформление прирезков к горному и земельному отводам;
♦ внести дополнения в ст. 29, позволяющие территориальным органам Роснедра на основании представленных им недропользователями отчетов о движении запасов (например, форм 5-ГР) включать по заявлениям недропользователей техногенные образования в балансовые запасы без проведения дополнительных геологоразведочных работ, госэкспертизы и утверждения ТЭО кондиций. При этом недропользователи, создавшие техногенные образования, не должны вносить каких-либо дополнительных платежей, кроме НДПИ, за право добычи золота из «своих же» техногенных образований.
Внесение отмеченных выше изменений и дополнений в ст. 29 Федерального Закона «О недрах», а также в подзаконные акты Правительства РФ, позволит обеспечить более рациональное и комплексное использование недр. И хотя потенциальный объем добычи золота из ПГС в обозримом будущем не может быть сопоставим с общей добычей его в стране, золото, содержащееся в ПГС, не будет полностью и безвозвратно уходить в отвалы. Кроме того, без дополнительных затрат на геологоразведочные работы, экспертизу и составление ТЭО кондиций можно будет вовлекать в добычу техногенные образования и прибортовые участки промышленных запасов.
-1+5
Комментарии, отзывы, предложения
Брат, 13.01.20 13:49:55 — СНС, 13.01.20
Нет, уважаемый, ваше предложение не пройдет - тут смысловая нагрузка другая. В п.5 статьи 3 отнюдь не делается, как вы полагаете, исключение для экспертизы; здесь речь идет всего лишь о разграничении экспертизы между федеральными и региональными органами государственной власти сообразно делегированным полномочиям.
Поэтому я - против. Понятно, против конкретно данного вашего предложения.
СНС, 14.01.20 15:45:38 — Простой , 13.01.20
Нам совсем не надо бросаться на баррикаду. Наше дело маленькое сидеть на рогу у того, кто будет брать баррикаду. Как мы уже говорили, возможно, это будет Ростех или налоговое ведомство, так как с горной промышленности можно получать гораздо больше денег, чем сейчас. Против них баррикады Роснедр слабоваты. А наше дело, сидеть на рогу и жужжать с какой стороны лучше подъехать, чтобы получить больше денег.
СНС, 15.01.20 10:13:51 — Брат, 13.01.20
Опять не получается. Неужели совсем нет возможности исправить закон "О недрах", чтобы мелкие объекты стали рентабельными для законной добычи? Может вы подскажите?
Конечно, можно отрабатывать техногенку и мелочевку неформально, что сейчас и делается. Лично я к неформальной золотодобыче отношусь терпимо. Неформальные добытчики зарабатывают на кусок хлеба своим трудом, а не идут воровать, грабить или торговать наркотиками. А куда им деваться, если работы нет?
Но неформальная добыча - это очень плохая техника и примитивные технологии. Добытчик не защищен от грабежа, и все у него самое примитивное, что не жалко бросить. Люди тяжело работают и мало зарабатывают. И это все по вине Роснедр, которые не хотят давать лицензии без подсчета запасов и экспертизы.
Брат, 15.01.20 11:08:20 — СНС, 15.01.20
По мне, не стоит складывать коне-дни и рукавицы... Возможность исправить закон - это один разговор; гадкие Роснедра, "не хотящие давать" - другой.
"Исправить" закон (и даже написать другой, совсем хороший), конечно же, можно. Но государственному регулятору это без надобности, да и нам с вами, по здравом размышлении, ни к чему. Согласитесь, при полном отсутствии обратной связи в дихотомии "народ-власть" нас должен устраивать именно такой закон: без четких базовых дефиниций, малоинформативный, внутренне противоречивый и от того удовлетворяющий интересы различных ОПГ. Собственно, нынешний закон и есть компромисс по балансу этих интересов, не правда ли?
Поэтому хорошо, что "опять не получается"; и не надо ничего прогать. Внимательно читайте закон, рихтуйте строго под нормы этого закона (какими бы вздорными они вам ни казались) содержание своих лицензий и - вы удивитесь -, но всё получится. И добыча выйдет из категории неформальной...
Магадан, 16.01.20 02:55:58 — Брат
Вам, похоже, закон нравится и все, что происходит тоже. Таких много в нашем государстве, потому ничего не меняется.
Dave, 16.01.20 04:37:17 — Магадан
В России каждый думает, как в мутной воде поймать себе рыбку. Сделать воду прозрачной желающих мало.
Брат, 16.01.20 11:19:14 — Магадан, 16.01.20
Мало ли, уважаемый Магадан, что на что похоже.. Согласитесь, закон не девушка, чтобы нравиться или не нравиться. И возник он не Святым Духом; это вам не скрижали моисеевы, а осознанно внедренный процедурный регламент, посредством которого силы, его внедрившие и поддерживающие, ведут свои дела.
Всё, что у нас происходит, нравиться не может никому, кроме оседлавших финансовые потоки и узурпировавших властные полномочия. Это всё, голубчик!
Таких, как я, в нашем государстве немного, а вот думающих как вы, к сожалению, немало. И это, действительно, проблема. Dave вон почитайте...
Практик, 16.01.20 16:55:34
Новый премьер Михаил Мишустин из налогового ведомства. Он, наверно, захочет налоги от недр увеличить. Возможно, Роснедра подвинет. Хотя, скорее, с добытчиков еще шкурку сдерет.
СНС, 19.01.20 13:06:40 — Брат, 15.01.20
Вам, может, изменение законов ни к чему, а мне изменения законов, облегчающих добычу золота, желательны. Это не потому, что я собираюсь добывать золото.
Пусть молодые этим занимаются.
Более простая добыча золота - это рабочие места в сибирских регионах, доходы в бюджеты, развитие торговли. Это хоть какой-то выход из беспросветной нищеты в таких поселках как Балей, Дарасун и др. Это хоть небольшое, но движение вперед, а не деградация Сибири, в которой я живу.
Что-то изменится или нет, я не знаю. Но я делаю, то что могу.
Брат, 19.01.20 18:16:20 — СНС, 19.01.20
Так и я делаю то, что могу. И не потому, что я собираюсь добывать золото; пусть молодые этим занимаются.
Как и вы, я за изменение законов к лучшему. Но вот уж 20 лет на нашей с вами памяти такого изменения к лучшему не происходит, скорее наоборот - гайки закручиваются. Отчего, как по-вашему? И с какого перепугу ждёте вы улучшения?
Потому-то, не веря в изменения к лучшему, я предпочитаю досконально знать действующее законодательство, каково бы оно ни было, и использовать те возможности, которые оно предоставляет. Опять же, кому-то это жизненно необходимо, а у другого и так всё чики-пуки. Вот этому, другому, вся эта заумь без нужды.
Но ровно такой подход к делу я всем постоянно рекомендую. Чем могу...
СНС, 29.01.20 14:39:40 — Брат, 19.01.20
Ну, не совсем все плохо. Кое что двигается.
1. Начали выдавать лицензии на поиски золота по заявительному принципу сначала там, где не было Р1 и Р2.
2. Сейчас по заявительному принципу выдают лицензии там, где есть Р1 и Р2.
3. Для россыпей придумали письмо Аксенова - 2017, позволяющее работать без подсчета запасов. Это революционное событие. Правда сейчас спохватились и в письме 2019 напомнили про статью 29. Но, пожалуй, уже поздно, на местах им вряд-ли будут пользоваться. (Для АС "Пламя" все утрясли на месте).
4. По непромышленным россыпям к 01 марта что-то должны придумать, сам ВВП велел. Поглядим, интересно ведь. Может, что-то получится как в Финляндии, как в Канаде или Австралии... Ну, может еще не в этом году, но все равно будет.
Так что движение есть и еще будет. По-моему, стоит стараться.
Старый, 30.01.21 17:02:34
Нашел старую статью, ей больше 10 лет. Интересно, сколько золота уже выбросили, а нашим Роснедрам наплевать. Правильно тут замечено, что миссия у них -"охрана недр" от недропользователей.
Ник, 01.04.23 09:01:21
И охранители недр помалкивают. Золото теряется совсем зря и никто не возмущается. Кто у нас за потери отвечает?
Брат, 29.01.25 12:34:45
Моё почтение уважаемому Кацману Ю.Е. из далёкого уже 2009 года и не менее уважаемому Луняшину П.Д., подхватившему это знамя в январе 2025-го. Однако мне представляется бессмысленным обсуждать изменения ст.29 в принципе, имея в виду отношение к проблеме государственного регулятора.
Постараюсь быть краток: в соответствии с частью 8 статьи 29 закона "О недрах" порядок проведения государственной экспертизы устанавливается Правительством РФ. Но Правительству РФ долгое время было не до нас; нас ведь много, а оно - одно. Основным актором в данном сегменте является Роснедра, да вот беда: у него не только отсутствуют необходимые полномочия, но Агентство в принципе лишено права нормативного регулирования.
Тем не менее, Роснедра взяли да и сами себе приказом от 5.11.2020г. №485 утвердили Административный регламент предоставления государственной услуги по проведению государственной экспертизы и стали всех нагибать в соответствии с этим приказом. И, вы будете смеяться, но официально зарегистрировали документ в Минюсте России 3.12.2020г. за №61244. Этакое, знаете ли, узаконенное беззаконие...
Конечно, Правительство РФ оказалось на высоте и постановлением от 1.03.2023г. №335 утвердило порядок проведения государственной экспертизы, но "осадочек остался". Я это к тому, что глупо ломать копья по поводу изменений в российское законодательство, которое, законодательство, Роснедра и Минприроды всё равно исполнять не намерены. И ведь ничего им за это не будет; в этом, собственно, и состоит государственное управление фондом недр.
Магадан, 30.01.25 01:17:31 — Брат, 29.01.25
А по-моему, с постановлением 335 формально все правильно. Правительство само только правит страной, с помощью документов. Но документы оно не готовит, их готовит компетентное ведомство. Правитель получает документ на подпись. Подписал – вошло в силу от имени Правительства. Формально документ 335 законный, так как подписан Правителем.
Бывают ли плохие документы, подписанные Правителем? К сожалению, бывают. Готовят документы на подпись люди, они часто имеют в документе личную заинтересованность, а не государственную.
Например, документ по экспертизе подготовили похоже специалисты, имеющие в экспертизе корыстный интерес. Для государства документ плохой, так как мешает добыче золота и снижает поступление налогов в бюджеты разных уровней, но, к сожалению, теперь имеет законную силу.
Игорь К., 30.01.25 02:22:49
Пример второй: (На семинаре геологов и руководителей... , на вопрос автора настоящей статьи один из руководителей Роснедра однозначно ответил, что без разведки, экспертизы и ТЭО кондиций недропользователь не имеет права вести разработку за контуром россыпи).
Де..ил он, а не руководитель. Я настолько устал от этого маразма, что уже ничего не хочется, но все-таки найду в себе остаток сил привести в пример "Стандарт предприятия Якутзолото" от 1988 года, где чёрным по белому напечатан Акт на изменение промышленного контура. Три подписи - главный инженер, главный маркшейдер и главный геолог - и на обратной стороне схема опробования борта россыпи с табличкой подсчёта в прирезке. И все.
Специально для этих "руководителей": РОССЫПЬ В ПРИРОДЕ НЕ ФОРМИРУЕТСЯ ПРЯМОУГОЛЬНЫМИ БЛОКАМИ!!! Она формируется за счет гидродинамики водного потока, на который прямо или косвенно воздействуют множество факторов, начиная от местной тектоники и заканчивая глобальным климатом, и на расстоянии 200 метров от линии до линии борт россыпи может отклониться в ту или иную сторону. Отработать эту мизерную прирезку можно за пару суток, и требовать для этого разведку, отчёт, ТЭО кондиций с как минимум годовым а то и больше отставанием - так и просится невольно пришедшее на ум определение таких руководителей как "вредители".
Извините за эмоциональность, но...
Лаврентий, 30.01.25 02:40:12 — Игорь К., 30.01.25
Маразм или что - это должно показать следствие. Государство из-за статьи 29 и постановления №335 теряет ЗОЛОТО и НАЛОГИ. Это надо совсем не друзьям нашей страны, а наоборот.
Брат, 30.01.25 05:45:53 — Магадан
Так и по-моему с постановлением 335 формально всё правильно: Правительство реализовало предоставленное ему законодателем право. Всё неправильно с приказом 485, изданным Роснедра и зарегистрированным Минюстом. Штука не в том, что в данном конкретном случае ведомство незаконно присвоило себе полномочия, которых ему никто не предоставлял, а в том, что это происходит уже два десятка лет на постоянной основе.
Роснедра произвольно решает, какие постановления Правительства РФ или какие федеральные законы и в какой части Агентство станет исполнять, а какие не станет. Поскольку правовая оценка подобным действиям, вошедшим у ведомства в привычку, не давалась ни разу, то и не представляется возможным оценить, имеет ли законную силу тот или иной документ. Да и неуместно в сфере недропользования ставить вопрос о законной силе. Бардак он ведь и есть бардак...
Чугунов Ю. Д. , 01.02.25 06:34:57 — Читателям
Всем доброго здравия. Вопрос о золоте, его добыче притягивает многих людей. И когда возникает много препятствий, а порой и бессмыслица -напрашивается вопрос, может нас всех от чего то оберегают. Может это искуственный разум ограждает от большего зла. Или это американцы. В ообщем хочется иметь возможность оценивать наличие золота как в техногенке, так и в недрах, разрабатывать их и продавать государству. Золото как и железо и уголь должно иметь равные права.
Простой , 13.01.20 10:07:25 — СНС, 13.01.20
Думаю, что "просто" не получится. Роснедра выйдут на баррикады и будут стоять как бетон.