Кто знает, что такое ГКЗ сейчас?

Нужен ли в современных экономических условиях российскому недропользователю институт государственной экспертизы запасов полезных ископаемых?

В настоящее время институт государственной экспертизы запасов полезных ископаемых (ГКЗ) большинством специалистов воспринимается как анахронизм, пережиток времен планового строительства коммунизма, и в рыночной экономике ему нет места. Но мало кто знает причины создания ГКЗ и задачи, которые предполагалось решать с ее помощью.

Что было

Первопричина возникновения ГКЗ — это декрет Советской власти о национализации промышленности (1918) и решения XIV съезда ВКПб (декабрь 1925) по индустриализации страны.

Понятно, что уже на начальном этапе индустриализации страны проявилась необходимость в объективной оценке запасов минерального сырья для действующих и строящихся промышленных предприятий. Кто-то же должен был брать на себя ответственность за определение объема запасов и, соответственно, за объемы государственных средств на их освоение?

Эта задача весьма ответственная, и для ее решения в 1927 г. Геологический Комитет ВСНХ СССР «для придания единообразия и авторитетности всем цифрам запасов, исходящим от Геологического Комитета», образовал «Комиссию по подсчету запасов полезных ископаемых», т.е. ГКЗ. Основной задачей ГКЗ было «…рассмотрение, проверка и утверждение цифр запасов и распределение их по категориям, а также методов подсчета запасов…».

В дальнейшем название (Особая, Центральная, Всесоюзная, Государственная) и ведомственная принадлежность ГКЗ неоднократно менялась, но она всегда оставалась высшим государственным органом по определению (подсчету) запасов всех видов полезных ископаемых, решения которой были обязательны для всех учреждений и предприятий страны.

Работа ГКЗ постоянно совершенствовалась. Начинали с простого рассмотрения запасов проектных или эксплуатационных предприятий, которые Комиссия подтверждала или подвергала сомнению, базируясь на заключения специалистов, использующих весьма ограниченные данные, собранные из дореволюционных литературных источников, материалов эксплуатации, геологических съемок и результатов поисково-разведочных работ.

С 1928 г. подсчеты запасов стали проверяться, а количество утверждаемых запасов по категориям отражалось в протоколах. С 1932 г. в протоколах приводятся основные критические замечания, на основании которых вносились изменения в авторские цифры и категории запасов. К середине 1930-х годов больше внимания стало уделяться оценке качества проведенных работ, анализу геологической документации разведочных выработок, достоверности опробования, принципам оконтуривания площадей подсчета запасов.

С 1 июля 1954 г. Постановлением Совмина СССР (за № 1347) ГКЗ была подчинена непосредственно Совету Министров СССР, т.е. ее статус стал сопоставим со статусом Министерства СССР. Такое высокое и вневедомственное положение ГКЗ соответствовало ее основной функции, выполняемой в государстве с плановой экономикой, социалистическим укладом хозяйствования и живущем за счет минеральных ресурсов своих недр. Эту основную функцию кратко можно определить как государственную приемку запасов полезных ископаемых, разведанных в недрах, для передачи в освоение добывающей промышленности.

В 1963 г. на ГКЗ были возложены обязанности по рассмотрению и утверждению технико-экономических обоснований кондиций для подсчета запасов твердых полезных ископаемых и оценки промышленного значения месторождений. До этого параметры кондиций и значения коэффициентов извлечения нефти из недр устанавливались Госпланом СССР по аналогии с действующими предприятиями без серьезного экономического обоснования.

Следует учитывать, что ГКЗ формировалась совместно с науками геологоразведочного профиля, которые развивались с 1930-х годов как отрасль, необходимая для сырьевого сектора СССР. Обобщение огромного опыта изучения и разработки месторождений полезных ископаемых позволили ГКЗ постоянно совершенствовать «Классификацию…» и Инструкции по ее применению к различным группам месторождений.

Таким образом, в условиях СССР ГКЗ была важным звеном в составе единого государственного горно-геологического комплекса (далее ГГГК) страны по следующим причинам:

- все геологоразведочные работы (ГРР), от региональных исследований до детальной разведки, выполнялись за государственный счет. Основным их итогом, имеющим практическую ценность, являлись запасы полезных ископаемых, разведанные в недрах до промышленных категорий;

- достоверность выявленных при ГРР запасов минерального сырья, их качество и количество, экономическую значимость и т.д. подтверждала ГКЗ в результате проведения экспертизы.

Работа ГКЗ имела государственную значимость, т.к. позволяла решать две важнейшие задачи:

- утвержденные ГКЗ запасы полезных ископаемых являлись единственной легитимной основой для проектирования горнорудных и обогатительных предприятий, т.е. обоснованием целесообразности государственных затрат на эти цели;

- за счет «обратной связи» в структуре ГГГК МинГео СССР могло управлять своими предприятиями и этапами ГРР, имея целью воспроизводство минерально-сырьевой базы (МСБ) (рис.).

Указанная система воспроизводства минерально-сырьевой базы была создана и могла функционировать только в составе ГГГК СССР. Система управлялась с помощью административного (командная иерархия внутри единой системы) и финансового (бюджетные потоки) рычагов управления. Эффективность управления обеспечивалась высокой квалификацией, административной и партийной ответственностью основных исполнителей. Но были у системы и недостатки (табл. 1).

Таблица 1. Сильные и слабые стороны системы формирования и использования минерально-сырьевой базы в рамках ГГГК СССР

Ради справедливости надо сказать, что система была неплохая и успешно решала стоящие перед ней задачи по изучению недр, разведке запасов и отработке месторождений. Созданная в те годы минерально-сырьевая база позволяет России существовать до сих пор за счет эксплуатации ранее найденных и разведанных запасов полезных ископаемых.

Что стало

В результате преобразований 1991 года единый государственный горно-геологический комплекс юридически и фактически распался. Задача изучения недр теоретически осталась обязанностью государства, а задачи разведки и разработки месторождений были переданы частному капиталу.

Но если до 1992 г. экспертиза разведанных запасов в ГКЗ была органичным элементом ГГГК, миновать который никому и в голову не могло прийти, то зачем она нужна частному капиталу? Две вышеуказанные задачи, которые государство (СССР) раньше решало с помощью ГКЗ, сейчас исчезли, а новые задачи сформулированы крайне невнятно.

Так, в ходе последней административной реформы Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых определена как государственная услуга, организация оказания которой возложена на Роснедра.

Такая формулировка задачи ГКЗ вызывает только искреннее недоумение, ибо невозможно найти ответы на очевидные вопросы: кому и зачем государство собирается оказывать эту «услугу»?

Кому? Предполагали, что недропользователи зачем-то устремятся заказывать себе услугу по проведению государственной экспертизы запасов и останется только выстроить их в очередь и организовать этот процесс.

А зачем это нужно недропользователю? Ему эта «государственная услуга» не нужна — для него это просто лишние затраты без какого-либо позитивного итога, т.е. это типичная навязанная услуга. Для него (недропользователя) может иметь ценность только заключение о запасах западных аудиторов, т.к. только через них можно разместить свои акции на западных биржах, реально капитализировав разведанные запасы полезных ископаемых. При этом наличие протокола ГКЗ/ТКЗ рассматривается как обязательный «модифицирующий» юридический фактор, означающий лишь наличие права на отработку запасов, но не определяющий их величину. Под запасы, утвержденные ГКЗ/ТКЗ, нигде не дадут ни цента.

Выходит, единственной стороной, заинтересованной в проведении государственной экспертизы запасов, является само государство, которое таким способом надеется получить точную и адекватную оценку своей собственности (запасов в недрах). Но эту задачу надо признать невыполнимой по следующим причинам.

- Проводит экспертизу ФБУ ГКЗ — бюджетный бюрократический орган, в финансовом и кадровом отношениях подчиненный Роснедра. В таких условиях основной принцип экспертизы — независимость — угнетен, а институт может быть низведен до формальной процедуры обслуживания ведомственных (местнических, личных и т.д.) интересов.

- ФБУ ГКЗ (имеющая небольшой штат инженеров) привлекает к проверке высококлассных внештатных экспертов — специалистов в узких областях. Но это достоинство легко превращается в недостаток, усугубленный падением квалификации и многоступенчатой системой принятия решений при отсутствии ответственности у всех фигурантов процесса: авторы ТЭО и подсчета запасов обязаны внести в них любые изменения по требованию экспертов (а также экспертной комиссии), следовательно, их уже нельзя признавать за авторов. Но и эксперты — не авторы, равно как и руководитель Роснедра, без утверждающей подписи которого на протоколе заключение экспертизы не легитимно. Поэтому крайней является некая безликая «экспертиза», а все возможные ошибки решения ложатся на недропользователя, формально являвшегося заказчиком этой «государственной услуги».

- Инструментарий у ГКЗ остался неизменным со времен СССР (постоянные и временные кондиции (!), ручной подсчет (!), «утверждение» (!) запасов и пр.), что неприемлемо для здравомыслящего современного специалиста.

- Экспертиза материалов проводится в привычном (архаичном) режиме 1980-х годов, с присущими ей пороками: негибкость и косность, благодаря которым государство получает недостоверную информацию, исключающую возможность научного анализа и прогноза.

Например, прошлой зимой запасы золота в месторождениях утверждались, исходя из цены 1600–1700 $/унц., сейчас цена упала на 25–30 %, но запасы-то числятся в прежнем объеме! Понятно, что себе в убыток добывать их никто не будет, и законодатель (государство) полагает, что недропользователь в такой ситуации сам заинтересован в приведении запасов в соответствие с упавшей ценой. То есть он закажет новое ТЭО кондиций, проведет его экспертизу и утверждение, потом закажет подсчет запасов, с экспертизой и утверждением, и только после этого будет вносить изменения в проект отработки месторождения (тоже с госэкспертизой)... Данное предположение утопическое, учитывая необходимые затраты труда, времени и средств: за это время баланс «цена/затраты» успеют еще не раз смениться.

Следовательно, неизбежны «двойная бухгалтерия» и будущие «книжные» остатки, а государство само себя сознательно (?) вводит в заблуждение своей же «услугой».

В итоге мы имеем парадоксальную ситуацию: проведение государственной экспертизы принудительно оплачивает недропользователь, проводит ее ФБУ ГКЗ, утверждает решения — Роснедра (которое, согласно Положению о Федеральном агентстве, только «организует» процесс), при этом ответственность никто не несет, а полученную недостоверную информацию государство закладывает в свои планы.

Причина парадокса — в деградации государственных институтов, за четверть века не сумевших сформулировать задачи экспертизы, адекватные изменившейся обстановке.

Анализируя историю, можно заметить отчетливое соответствие статуса ГКЗ востребованности властью и обществом решаемых ею задач (табл. 2).

Таблица 2. Задачи, решаемые ГКЗ в различные годы

Учитывая недостоверность оценки запасов, трудно признать ее результаты государственно важными. Зачем нужен институт экспертизы, если его единственный продукт (оценка величины запасов) нельзя признать достаточно качественным и востребованным в обществе? Как регулятор финансовых потоков (для чего он и был создан в свое время), он не принимается ни в России, ни в мире. И учет запасов в недрах он был способен обеспечить только в условиях планового хозяйства СССР, а в рыночной экономике он недостоверен, так как не способен учитывать конъюнктуру рынка.

Так зачем же нужна такая государственная экспертиза запасов?

Что будет?

Возвращаясь к началу статьи, надо согласиться, что государственная экспертиза запасов полезных ископаемых — анахронизм, не имеющий перспектив развития. А уточнив задачи, которые сейчас должна решать экспертиза запасов, легко понять, что это под силу только независимой (от государства) экспертизе (табл. 3).

Таблица 3. Задачи экспертизы запасов, которые она должна была бы решать на современном этапе

В табл. 3 перечислены основные задачи, которые (теоретически) должна была бы решать экспертиза запасов при внедрении рыночного метода управления МСБ, но для этого нужен независимый экспертный орган, заключения которого будет принимать биржа. А для признания этого органа ROPO (зарубежные профессиональные организации — Recognized Overseas Professional Organization) необходимы механизмы обеспечения высокой квалификации его членов, а также персональной ответственности за экспертные заключения о запасах месторождений.

В реальной ситуации, вероятно, потребуется переходный период параллельного существования двух систем экспертизы: ГКЗ/ТКЗ Роснедра и Института компетентных персон (ИКП). По сути, деятельность ИКП будет в большей мере отвечать требованиям постановления Правительства России № 69 от 11.02.05 г. и № 37 от 22.01.07 г. «О государственной экспертизе запасов….». Согласно п.п. 13–14 указанного постановления, решение принимается экспертной комиссией, в которой ≥ 70 % внештатных работников. В течение 5 дней это решение должно быть утверждено Роснедра, причем возможность неутверждения правительством РФ не предусмотрена, что должно было бы означать независимость экспертной комиссии.