Нормативно-правовые аспекты использования недр в России и за рубежом

 Правовой режим использования недр регулируется соответствующей отраслью права — горным правом. Она представляет собой систему правовых норм, регулирующих имущественные, земельные, трудовые, финансовые, административные, природоохранные общественные отношения в горнопромышленной сфере и связанной с нею деятельности.

Недропользование может осуществляться в рамках двух различных правовых систем — административной и гражданской (табл. 1).

Таблица 1. Правовые режимы недропользования

Лицензия — административное разрешение на пользование недрами, при совершении которого собственник недр (государство) волевым порядком устанавливает их условия и порядок. Последние не могут быть предметом гражданско-правовых отношений. Недропользователь получает только право использования недр для целей, оговоренных в лицензии.

Концессия — акт предоставления пользования недрами в виде договора (соглашения) между собственником недр (государством) и недропользователем. При этом недропользователь, помимо права собственности на результаты работ (включая добытое минеральное сырье), получает право распоряжения участком недр, условия и порядок которых оговариваются в соглашении. Отношения государства и недропользователя осуществляются в рамках гражданского права.

Аренда — временное предоставление недропользователю права собственности на недра.

Сервисный контракт — договор подряда, заключаемый между собственником недр (государством) и недропользователем и предусматривающий выполнение последним определенных работ на участке недр. Результаты работ являются собственностью государства, а недропользователь получает установленную в договоре фиксированную плату.

Риск-сервисный контракт — разновидность сервисного контракта, при котором недропользователь, помимо фиксированной платы за проведение работ, получает плату за риск, размер которой оговаривается в соглашении. В большинстве случаев риск-сервисные контракты заключаются для проведения геологоразведочных работ.

Соглашение о разделе продукции (СРП) — акт предоставления пользования недрами в виде договора между собственником недр (государством) и недропользователем. По сути является разновидностью концессии и риск-сервисного контракта. Принципиальным отличием является замена налогов и платежей натуральным предоставлением государству части добытого минерального сырья.

Границы между охарактеризованными видами пользования недрами имеют в значительной степени размытый характер. Правовые режимы недропользования часто совмещают различные системы и виды, что особенно характерно для наиболее развитых стран (США, Великобритания, Франция). На ранних стадиях освоения месторождений наиболее часто применяются лицензии, сервисные и риск-сервисные контракты.

Кратко остановимся на наиболее существенных достоинствах и недостатках каждой из правовых систем (табл. 2).

Таблица 2. Достоинства и недостатки различных правовых режимов недропользования 

Следует отметить, что в чистом виде административной или гражданской системы недропользования не существует ни в одной из развитых стран. Можно лишь говорить о преобладании тех или иных механизмов в горном законодательстве. Так, административные механизмы предоставления права пользования недрами преобладают в ФРГ, Франции; договорные — США, Канаде, Великобритании. В то же время в большинстве развитых стран предоставление недр в пользование для целей поисков и разведки осуществляется на основе административных актов, в то время как добыча может осуществляться на договорной основе.

В странах с развитым законодательством о недрах его основу составляют кодификационные акты (кодексы). Система законодательства о недрах зависит от государственного устройства: в странах с федеративным устройством наряду с федеральным законодательством действуют законы субъектов (штатов, провинций) федерации (США, Канада, Австралия), в унитарных странах основу правового регулирования отношений недропользования составляют единые акты органов государственной власти (Франция, ФРГ).

Касаясь вопроса собственности на недра, отметим, что в подавляющем большинстве развитых стран недра и заключенные в них ресурсы принадлежат государству, а вопросы недропользования отделены от земельных отношений. Исключением являются США, где право частной собственности на земельный участок распространяется на недра и находящиеся в них полезные ископаемые. Тем не менее для разведки и добычи полезных ископаемых необходимо получение административного разрешения.

В большинстве стран законодательство, регулирующее отношения недропользования, разделяется на два самостоятельных направления — регулирующее добычу твердых полезных ископаемых и добычу нефти и газа. Такое разделение сложилось исторически в связи с тем, что разработка твердых полезных ископаемых началась гораздо раньше, чем разработка нефтяных месторождений.

В США право пользования недрами приобретается в порядке удовлетворения заявки на проведение геологоразведочных или добычных работы (земли, находящиеся в федеральной собственности, либо собственности штатов) или посредством заключения сделок с владельцами прав на пользование недрами. Право пользования недрами может быть напрямую предоставлено только юридическим лицам и гражданам США. Для этого требуется получение патента, который выдается местными органами Бюро по управлению земельными ресурсами Министерства внутренних дел. Патент удостоверяет как право собственности на земельный участок, включая недра, так и исключительное право на разведку и добычу этих полезных ископаемых. Для проведения работ на землях, находящихся в федеральной собственности, а также на землях резерваций и военных объектов требуется получение лицензии, не предусматривающей получение права собственности на недра. 

Для получения права пользования недрами с целью геологоразведочных работ твердые полезные ископаемые в Канаде компания подает заявку в соответствующий департамент правительства соответствующей провинции. В качестве иллюстрации рассмотрим провинцию Северо-Западные Территории. Компания-претендент подает в правительство провинции письменную заявку и уплачивает регистрационный сбор. Участок, предоставляемый в пользование (так называемый «клайм»), может иметь площадь от 0,1 до 2 км²; большая по размерам площадь составляется из подобных «клаймов». Предварительно границы участка можно наметить на карте, размещенной на правительственном веб-сайте в открытом доступе. После поступления документов лицензия выдается в течение одной недели. Независимо от количества претендентов на данный участок, лицензия выдается той компании, заявка которой поступила первой. Никаких конкурсов на право получения лицензий не проводится; проведение аукционов ограничивается случаями, когда правительству требуется получить компенсацию за ранее проведенные на участке за его счет геологоразведочные работы. На практике это случается крайне редко. Предоставляемая лицензия дает право исключительно на проведение геологоразведочных работ и не подразумевает владения земельным участком. Ограничений по глубине работ от дневной поверхности не предусмотрено. Плата за лицензионный участок составляет порядка 500 канадских долларов за 1 км² в год. Отсутствуют какие-либо ограничения по срокам действия лицензии; для продления права пользования недрами компании необходимо лишь ежегодно вносить оплату за участок. Важно отметить, что в отличие от отечественной практики, объектом лицензирования являются участки недр, а не месторождения. Поэтому обычной практикой является наличие лицензии на одно и то же месторождение у разных компаний. Для получения права на разработку выявленного и разведанного месторождения необходимо получение так называемой горной лицензии. При этом компания обязана инструментально зафиксировать на местности границы участка и провести необходимые работы по оценке экологического ущерба от проектируемых горно-эксплуатационных работ.

Как и в большинстве стран, в Российской Федерации система предоставления прав пользования недрами сочетает административные и гражданские юридические механизмы. Лицензионный (административный) порядок предусмотрен Законом «О недрах»; договорные принципы содержатся в Законе «О соглашениях о разделе продукции». На практике роль лицензионной системы несравнимо выше, чем договорной; на условиях СРП ни одного проекта разработки месторождений твердых полезных ископаемых так и не было реализовано.

Сравнение действующей правовой системы в области недропользования в нашей стране с другими развитыми странами показывает ее громоздкость и недостаточную эффективность. Существующие проблемы обусловлены как несовершенством правоприменительной практики, которое в значительной степени объясняется относительной молодостью современной системы недропользования в России, так и изъянами законодательства. Одной из важнейших задач является разделение, по примеру всех развитых стран, правовых режимов недропользования в сфере энергетического и неэнергетического минерального сырья. Существенный шаг вперед в этом направлении был сделан в 2016 году с введением заявительного принципа выдачи поисковых лицензий на рудные полезные ископаемые.