1. Актуальность.
Распоряжением Правительства РФ от 22 декабря 2018 года N 2914-р утверждена стратегия развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года.
Одним из ключевых положений этого важнейшего документа является создание в России системы национального аудита запасов полезных ископаемых: «Организация горно-геологического аудита с созданием института экспертов (компетентных лиц) и аудиторских организаций в недропользовании, признаваемых российскими и международными финансовыми институтами»
Это настоящий национальный проект по импортозамещению услуг мировых аудиторских компаний и специалистов в сфере недропользования.
Ключевой вопрос – как правильно выстроить взаимоотношение национального аудита с государственной экспертизой запасов и согласованием техпроектов.
Очевидно, что необходима перестройка всей системы государственной экспертизы в недропользовании (ГКЗ, ЦКР Роснедр, Росгеолэкспертиза).
В данной статье предпринята попытка обосновать инновационный сценарий развития государственной экспертизы рационального использования недр, основанный на реализации стратегического государственного проекта - проектного управления налогами (бюджетными доходами) в недропользовании.
2. Почему проектное управление налогами?
Вопрос наполнения государственного бюджета является первоочередным в настоящее время. Недропользование дает существенную часть налоговых поступлений и имеет резервы повышения. Ключевым для федерального бюджета является налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Так доходная часть бюджета России в 2017 г. составила 13,488 трлн. руб. а только один налог НДПИ принес в казну 3230 млрд.руб. (с учетом НДПИ в нефтегазовых доходах).
Поэтому, даже незначительное в процентном отношении повышение собираемости налогов в недропользовании может дать колоссальный эффект. Например, увеличение на 1% собранных налогов даст положительный эффект, измеряемый десятками миллиардов рублей. Это определяет высокую экономическую эффективность любых проектов, связанных с налоговым администрированием в недропользовании.
3. Переход на проектное управление в государственных органах в России
В России в течение четырех последних лет идет интенсивная подготовка реформы государственного управления.
Во главу угла поставлено проектное управление, т.е. государственный менеджмент, управление по результатам. На Западе принципы государственного проектного управления уже давно успешно реализуются. Особенно преуспела в этом Новая Зеландия, где не один государственный вопрос не решается без оценки эффективности предполагаемого результата.
На сегодняшний день в России созданы проектные офисы в Правительстве РФ и всех министерствах, и ведомствах. Разработана специализированная нормативная база [1-4]. Очередь теперь за проектами, на которых можно показать все преимущества нового подхода в государственном управлении.
В недропользовании одним из таких масштабных стратегических проектов мог бы стать проект управления налогами (бюджетными доходами), первую скрипку в котором могли бы играть государственные экспертные органы (ГКЗ, ЦКР, Росгеолэкспертиза).
4. Организация проектного управления налогами в недропользовании
В настоящее время Роснедра уже включено в систему государственного регулирования бюджетных поступлений. Кроме своей основной функции воспроизводства МСБ, ведомство имеет ежегодный план по продаже лицензий на право пользования недрами в объеме 30-40 млрд. руб. В то же время налоговые поступления от недропользования составляют с учетом нефтегазовых доходов 4-5 триллионов рублей. Таким образом, Роснедра непосредственно регулирует поступление в казну только 1% ежегодных бюджетных доходов от недропользования. 99% остается на откуп ФНС.
Если бы Роснедра могло иметь хотя бы 10% от превышения поступления налогов по сравнению со сложившимся уровнем, то результаты могли бы превысить все ожидания. Прежде всего, все лицензированные объекты были бы реально пущены в эксплуатацию. Сейчас эффективно работает только каждый десятый. Были бы созданы самые благоприятные условия для инвесторов, так как, чем больше инвестиций, тем больше налогов, тем больше бонус Роснедр и ее подведомственных организаций.
Сейчас, когда государственный бюджет трещит по швам, Роснедра - потенциально самый эффективный «толкач» по налогам в сфере недропользования, занимается составлением планов рационального использования недр, которые весьма далеки от сегодняшних запросов страны. И это в то время, когда кабинет министров под руководством премьера Медведева повсеместно создает проектные офисы и целенаправленно ищет, с чего начать внедрение проектного управления в государственных органах, предусмотренного документами административной реформы.
5. Почему государственная экспертиза запасов должна стать хедлайнером нового проекта?
Реализация проекта предусматривает координацию работы Роснедр с ФНС по максимизации налоговых поступлений в сфере недропользования. Организация работ будет строиться на принципах проектного управления.
Естественно, возникает вопрос: «Причем здесь государственная экспертиза запасов? Ведь главная ее задача – воспроизводство минеральных ресурсов».
Ответ лежит на поверхности. Когда осуществляется добыча, то происходит движение запасов полезных ископаемых и генерируются денежные потоки [5].
Запасы – это деньги! Движение запасов – это движение денежных потоков (cash flow)! Для недропользователя – это движение доходов и расходов, для государства – это движение налогов (бюджетных доходов), которые синхронизированы с движением запасов (рис.1).
Каким же образом государственная экспертиза может управлять налогами?
Особенностью Российского законодательства является то, что без государственной экспертизы запасов и постановки их на государственный баланс, нельзя осуществлять проектирование разработки месторождений. С другой стороны, без согласованного ЦКР технического проекта, нельзя переходить к промышленному освоению месторождения. Поэтому все объекты недропользования, так или иначе, охвачены вниманием государственной экспертизы. ГКЗ и ЦКР имеет уникальную информационную базу для прогнозирования налоговых поступлений в государственный бюджет от недропользования. Ведь в каждом ТЭО кондиций и техническом проекте приводятся данные по бюджетным доходам с разбивкой по годам и отдельным налогам на срок, как минимум, 20 лет (рис.2).
Объединив информацию по всем месторождениям, можно получить полную и достоверную отраслевую базу прогноза бюджетных доходов на 20 лет по регионам и стране в целом. Об этом ФНС можно только мечтать. Сейчас в ФНС утверждена методика прогнозирования налоговых поступлений, которая вряд ли способна конкурировать по достоверности с предлагаемым подходом.
Поэтому государственная экспертиза запасов должна утверждать не постоянные кондиции, а постояннодействующие финансовые модели, не только запасы, но и графики налоговых поступления по годам. По объектный мониторинг исполнения этого графика, позволит принимать быстрые управленческие решения при негативных тенденциях.
Роснедра, имея в руках серьезные административные рычаги воздействия на недропользователей в виде лицензирования, государственной экспертизы запасов (ГКЗ) и согласования проектной документации (ЦКР), способно эффективно регулировать выполнения графика налоговых поступлений.
А как же быть с основополагающим принципом государственного регулирования в недропользовании - рациональным использованием недр, который прописан в п.5 статьи 23 Федеральном законе «О недрах»: «Обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов».
Оказывается, предлагаемый проект совершенно не противоречит этому принципу. Ведь не зря в 2000 г. в ст.23.1 раздела 3 «Рациональное использование и охрана недр» ФЗ «О недрах» была внесена поправка, которая установила, что «Государственное регулирование отношений недропользования … осуществляются с использованием … стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр». Для этого создается методика стоимостной оценки.
Бюджетный доход является естественным и очевидным критерием стоимостной оценки рационального использования недр. Поэтому, если это базовое положение включить в методику стоимостной оценки, то максимизация бюджетных поступлений станет задачей государственной экспертизы в недропользовании. И можно будет приступать к разработке и реализации проектного управления налогами в недропользовании.
Таким образом, проектное управление налогами (бюджетными доходами) – это современное прочтение рационального использования недр. И каким бы парадоксальным сегодня не казалось утверждение о том, что государственная экспертиза рационального использования недр должна стать основным участником в проектном управлении бюджетными доходами (налогами) в недропользовании, то завтра - это ее неизбежное будущее.
По сути, аналогичный стратегический проект начал реализовываться при разработке нефтяных месторождений.
Правительство РФ одобрило реформу налогового законодательства для нефтяной отрасли, которая заработает в 2019 году. Будет введен новый налог на добавочный доход (НДД), который в перспективе должен заменить НДПИ. Налог на добавочный доход предлагают считать не с количества добытой нефти, а с дохода от продажи сырья. Главная суть введения нового налога – исключить индивидуальные льготы и увеличить доходную базу бюджета. Доходы бюджета от введения нового налога, по оценке Минэнерго, составят почти 1 трлн руб.
6. Экономическая эффективность проекта
Зарубежный опыт использования проектного управления в государственных органах показывает, что экономическая эффективность их работы может быть повышена на 20-30%. А это означает, что внедрение предлагаемого проекта, в котором оператором будет выступать государственная экспертиза запасов, может принести в государственную казну дополнительно от 40 до 600 млрд. рублей (рис.3).
ВЫВОДЫ
Переориентировка государственной экспертизы Роснедр (ГКЗ, ЦКР и Росгеолэкспертиза) от мало понятного для экономистов принципа рационального использования недр к управлению налогами (бюджетными доходами), может на 20-30% (40-650 млрд. руб.) повысить ежегодные налоговые поступления от недропользования в казну РФ. Дополнительным эффектом станет создание благоприятной инвестиционной среды в сфере недропользования. Государственные органы по собственной инициативе постараются убрать все искусственно созданные административные барьеры, чтобы недропользователи могли эффективно работать и платить налоги.
Тем самым будет совершен реальный переход на проектное управление в недропользовании, которое в настоящее время признано основным трендом реформирования всех ветвей государственной власти в России.
Список литературы
1.Распоряжение Министерства экономического развития РФ от 14 апреля 2014 г. №26Р-АУ "Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти".
2.Указ Президента РФ от 30 июня 2016 г. №306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам».
3.Постановление Правительства РФ от 15.10.2016 N 1050 "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации" (вместе с "Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации").
4.Распоряжение Правительства РФ от 15 октября 2016 года N 2165-р «Об утверждении плана первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы».
5.Кочергин А.М. Стоимость – универсальный критерий оценки запасов при построении современной национальной классификации ТПИ. Журнал «Недропользование XXI век», №5, 2015, с. 146-155.
