В настоящей статье рассматривается правовая коллизия, сложившаяся в практике геологоразведки техногенных месторождений золота в Магаданской области, а именно:
- недропользователи, согласно лицензии, проводя поиски и оценку месторождений золота в техногенных отложениях с помощью траншей увеличенного сечения или РЭПов [разведочно-эксплуатационных полигонов], попутно извлекают золото из так называемых «неутвержденных запасов», количество которого в 2015 г. составило порядка 55% от всей добычи россыпного золота в Магаданской области;
- органы ФГУ «Росгеолэкспертиза» отказались согласовывать проекты поисково-оценочных работ на техногенных отложениях с проходкой траншей увеличенного сечения и/или РЭПов, аргументируя это тем, что РЭП, как поверхностные горные выработки, предназначены для разведки россыпного месторождения с одновременной эксплуатацией россыпи, а в соответствии с «Положением…» /1/ их проходка может быть приурочена к проведению опытно-промышленной разработки (ОПР) на стадии разведки месторождения, либо к стадии эксплуатационной разведки. В соответствии с п. 75 «Методических рекомендаций…» /2/ проведение ОПР россыпей на оцененных месторождениях (участках) проводится по протокольному решению государственной экспертизы материалов подсчета запасов по результатам оценочной стадии работ. Что фактически по проектам геологоразведочных работ проводится отработка запасов техногенных месторождений, не прошедших государственную экспертизу и не учтенных в государственном балансе запасов полезных ископаемых, чем нарушаются требования ст. 29 Федерального Закона «О недрах».
Парадоксальная ситуация: федеральное государственное учреждение (ценность работы которого за пределами экспертизы геологоразведочных проектов, выполняемых за счет госбюджета, весьма сомнительна) своими действиями умудрилось поставить под угрозу россыпную золотодобычу в субъекте федерации. Удивительное нагромождение аргументов: требуют исполнения рекомендаций к тому, чего нет (техногенные месторождения, последовательность и методика их изучения).
Очевидно, что причины конфликта интересов следующие:
-недостатки нормативно-правовой базы недропользования, содержащей существенные рудименты времен государственной плановой экономики;
-чрезмерное администрирование производственной деятельности, не имеющее под собой здравого обоснования и противоречащее правилам рынка.
О терминах и определениях
В ФЗ «О недрах» нет определения содержания термина «полезное ископаемое» и нигде не используется понятие «техногенное месторождение». В подзаконных актах эти, а также сопутствующие им понятия (в данном случае это РЭП, ОПР и т.п.) трактуются расплывчато, и каждый волен понимать эти термины по-своему.
По принадлежности к определенным отраслям промышленности (горно-добывающей, металлургической, топливно-энергетической, химической и пр.) выделяются пять типов техногенных минеральных объектов со своими подтипами (по способам формирования). По потенциальной ценности эти техногенные минеральные объекты могут представлять интерес как для доизвлечения основного полезного компонента, так и для использования в других областях (например, как строительное сырье, для производства керамики и т.д.). Как видим, спектр возможных интересных техногенных объектов весьма широк, но в настоящей статье рассматривается только один, очень узкий, но наиболее востребованный класс — «Отвалы отработанных россыпных месторождений с целью доизвлечения золота». Хвосто-хранилища золотоизвлекательных фабрик в этот класс не входят, несмотря на кажущуюся схожесть (рыхлые породы и гравитационно извлекаемое золото).
В целях настоящей статьи, не претендуя на академическую точность, будут использованы следующие понятия.
Техногенные россыпи — рыхлые продукты, оставшиеся в долинах рек после отработки россыпных месторождений золота, состоящие из перемешанного обломочного материала с включением (или без) недоработанных и списанных в установленном порядке прибортовых или приплотиковых целиков. Представляют собой продукты переработки первичных (целиковых) россыпей, складированные на месте добычи: скопления рыхлого материала, из которого извлечены разведанные в них запасы полезного компонента.
Техногенные россыпные месторождения — техногенные образования (россыпи), в которых содержится извлекаемый полезный компонент (золото, платиноиды, алмазы) в количестве, достаточном для его рентабельного извлечения гравитационной технологией.
Процесс перевода «техногенных россыпей» в «техногенное месторождение» законом РФ «О недрах» и подзаконными актами не отрегулирован. Предполагается, что для их оценки, разведки и разработки должен применяться стандартный подход — такой же, как и к природным месторождениям, т. е. без учета специфики «техногенки», что в корне неверно.
После отработки россыпных месторождений в долинах рек остаются гале-эфельные отвалы, в различной степени рекультивированные или сохранившиеся в неизмененной форме. Разведанные в россыпях запасы металла были извлечены, и месторождение в установленном законом порядке исключено из Кадастра месторождений и не числится в «Государственном балансе запасов полезных ископаемых». В них можно признать наличие золота в объеме ранее согласованных нормативов потерь (≈3–10% от разведанных запасов), которое применяемой техникой и технологией извлечь было невозможно, поэтому государственные органы в свое время и признали возможность их потери при добыче. Следовательно, на первый взгляд эта «техногенная россыпь» не может быть «техногенным месторождением» по экономической причине: по данным статистического учета там нет такого количества золота, которое можно было бы извлечь и оправдать понесенные затраты на повторную промывку. То есть эти техногенные образования должны рассматриваться как отходы горнодобывающего и связанных с ним производств, которые, тем не менее, в соответствии со статьей 1.2 ФЗ РФ «О недрах» являются государственной собственностью, и все операции с которыми регламентируются этим законом.
Пример, поясняющий особенности внутреннего строения техногенной россыпи, приведен на рис. 1 и 2.
Из рисунков понятно, что в целом «техногенные россыпи» следует считать условно однородными толщами, в которых могут находиться относительно обогащенные участки, размеры и положение которых в недрах обычными методами и разведочной техникой установить методически невозможно.
Опыт подсказывает, что в некоторых местах этих «техногенных россыпей» золота может быть больше, чем объем ранее учтенных потерь, причем золота, извлекаемого серийным обогатительным оборудованием. Причины появления этого «лишнего» золота могут быть различными: освобожденное из глинистых комков в результате их многократного замерзания/оттайки; из пород вскрыши; из недоработанных прибортовых и приплотиковых целиков и т.п.
Процесс геологического изучения техногенных россыпей с целью выявления в них техногенных россыпных месторождений золота сугубо индивидуален и не вписывается в действующее «Положение…» /1/. В частности, для них отсутствует необходимость в проведении работ поисковой стадии, а для оценочных и разведочных работ не существует методики, узаконенной нормативно-правовыми актами (НПА).
Единственный способ определить эффективность отработки конкретных «техногенных россыпей» — отбор проб большого объема с промывкой на промышленном приборе. Эффективность этих работ как геологоразведочных (т.е. с целью оценки и разведки) близка к нулю: результат отработки одного полигона (траншеи) не означает, что на соседних будут получены аналогичные результаты, и, наоборот, — неудача на одном полигоне может быть компенсирована добычей с соседнего полигона.
Другим способом это золото взять не удастся: разведать техногенные россыпи для того, чтобы утвердить запасы, поставить на учет в госбалансе и только после этого их разрабатывать, — невозможно по объективным причинам.
- «Методические рекомендации…» /2/ и другие нормативные документы были разработаны в 1970–80-е годы применительно к целиковым россыпям, полностью удовлетворявшим в то время спрос на МСБ [минерально-сырьевую базу] россыпного золота. Интерес к техногенным россыпям возобновился в начале 2000-х годов вслед за ростом цены золота. В связи с истощением МСБ первичных (целиковых) россыпей техногенные отложения стали активно вовлекаться в освоение, но научно-методические результаты этих работ не обобщены и не осмыслены в связи с отсутствием финансирования соответствующих научно-прикладных работ, которые до 1992 г. выполнялись отраслевыми институтами.
- «Техногенные россыпи» резко отличаются от природных россыпей отсутствием естественной гравитационной дифференциации вещества, т.е. в них нет «пластов песков» и «торфов вскрыши», отсутствует линейная (вдоль и поперек долин) анизотропия продуктивности и, следовательно, к ним неприменимы стандартные методы оценки и разведки россыпей. В последней, наиболее свежей «Методике разведки…» /3/ говорится, что опыт разведки частично отработанных россыпей недостаточно обобщен и рекомендации по параметрам разведочной сети носят предварительный характер. С тех пор никаких новых методологических работ не проводилось, а, учитывая богатую палитру возможных техногенных россыпей (от «частично отработанных» до полностью перемытых гале-эфельных отвалов, перемешанных с торфами вскрыши), единой методики их разведки и оценки нет и быть не может.
При внимательном изучении рисунков к этой статье для любого специалиста становится очевидной невозможность обоснования необходимой геометрии разведочной сети, ее плотности, интервалов опробования и объемов рядовых проб. По сложности геологического строения эти месторождения не вписываются в действующую «Классификацию…» и являются более сложными, чем у подгруппы IVа (гнездовое оруденение), выделенной только в 1981 г. Смысл в выделении для «техногенки» еще более сложной группы (подгруппы) отсутствует, и надо согласиться с тем, что в рассматриваемом классе (техногенные россыпные месторождения) запасы полезного компонента отсутствуют. Термин «запасы» здесь использован в общепринятом понимании, в т. ч. и геологов «советской школы». Эти техногенные россыпи содержат ресурсы золота, которые никогда не станут запасами, т.е. их местонахождение, количество, качество и рентабельность отработки не подтвердит ни одна «Компетентная персона».
Отсутствие легитимных «Методических рекомендаций по оценке и разведке…» и «Методических рекомендаций по применению Классификации запасов к техногенным россыпным месторождениям золота» делает невозможным:
- Согласование геолого-методической части проектов ГРР в органах ФГУ «Росгеолэкспертиза». Чем им аргументировать свое согласие (или несогласие), если нет методики?
- Государственную экспертизу запасов и их утверждение в ТКЗ. В них нет запасов, т.к. нет методики доказательства их количества и рентабельности извлечения. То, что принесут в ТКЗ, эксперт будет вынужден назвать «запасами категории С2» только для того, чтобы снять юридическое препятствие, дать возможность вести добычные работы. То есть это типичная профанация экспертизы: подтверждение наличия якобы запасов, но которые могут полностью не подтвердиться при добыче.
В настоящее время основной преградой освоения техногенных россыпей является российское законодательство и правоприменительная практика. Процесс недропользования в России порой чрезмерно и необоснованно регламентирован, что заставляет производственников проявлять творческие подходы: разведка техногенных отходов россыпной золотодобычи нецелесообразна, но законно извлекать из них золото нельзя, поэтому проект работ они вынужденно называют «Геологоразведочным с использованием крупнообъемного опробования», а, по сути, ведут отработку на правах коммерческого риска. Эффективность таких работ зависит от квалификации геологов и горняков бригады, их опыта, знаний и удачи.
Такой подход, казалось бы, позволял соблюсти формальные требования законов и подзаконных актов, при том что экспертиза промышленной безопасности и экологическая экспертиза проекта ГРР проводятся в надлежащем объеме. И все было бы хорошо, если бы не количество металла: граммы из шлиховых проб ГРР ранее никого не смущали, а когда из «неучтенных запасов» идет половина добычи, то возбудились надзорные органы, ибо такое положение ставит вопрос о целесообразности их существования.
При проведении практикуемых в Магаданской области оценочных работ на техногенных отложениях с помощью РЭП из них может быть извлечена значительная часть полезного компонента, что входит в противоречие с требованиями ФЗ РФ «О недрах»: из недр изымается полезное ископаемое, запасы которого не утверждены в надлежащем порядке и не учтены в государственном балансе запасов; добыча ведется без проекта, прошедшего процедуры государственной экспертизы и согласования и проч., и проч.
Не углубляясь в этот вопрос (насущные задачи надзорных органов), можно утверждать, что иным способом взять золото из «техногенки» не удастся, и при ином подходе металл из нее будет потерян для государства. Нужно менять законы, но для этого необходимо стечение в одном месте специальных знаний, политической воли и солидного административного ресурса, а этого мы уже долгое время не наблюдаем. Эта ситуация, по сути своей схожая с «вольным приносом»: чтобы решить эти вопросы во благо государства и его граждан надо активно проявить инициативу, а в России она традиционно наказуема.
----------
В качестве паллиатива можно предложить следующее решение, а именно воспользоваться нормой ст. 6 ФЗ «О недрах», в последнем абзаце которой говорится, что «Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. При этом разведка и добыча полезных ископаемых… могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения…».
Приняв за основу ст. 6 ФЗ «О недрах», недропользователь, получив лицензию с правом «геологического изучения техногенных россыпей и добычи из них золота», составляет проект их изучения методами и средствами, которые он сочтет оптимальными для решения поставленной задачи (т.е. оценки техногенных образований и добычи из них золота) с помощью траншей большого сечения, полигонами и т. п. Поскольку легитимная методика оценки техногенных россыпей золота отсутствует, то и ФГУ «Росгеол-экспертиза» проверять и согласовывать в них нечего.
Требования закона (ст. 6 и ст. 23 ФЗ «О недрах») при этом будут соблюдены, а ст. 29 — проигнорированы, т.к. нет предмета экспертизы (т. е. запасов).
Использовать этот путь помешает, скорее всего, менталитет управленческого звена: наказуемость инициативы (т.е. как бы чего не вышло) и приоритет запретительных мер: при выборе из ст. 6 и ст. 29 предпочтение будет отдано ст. 29, запрещающей добычу без госэкспертизы запасов, невзирая на объективное отсутствие предмета экспертизы (т. е. собственно запасов).
---------
В ситуации с «техногенкой» есть казус: согласовать нельзя запретить. Для госорганов запятая в любом месте этой фразы чревата оргвыводами: согласовать такие проекты ГРР не разрешают НПА, а запрет на проведение этих работ не увеличит разведанную МСБ россыпного золота, но уполовинит его добычу. Таким образом, сама по себе ситуация не разрешится, здесь и не проявление инициативы наказуемо. А это уже дает основание предполагать благоприятный выход из создавшейся ситуации.
Список литературы
1.Положение о порядке проведения геологоразведочных работ по этапам и стадиям (твердые полезные ископаемые). Утверждено распоряжением МПР России от 05.07.1999 № 83-р
2.Методические рекомендации по применению Классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых. Россыпные месторождения. Утверждено распоряжением МПР России от 05.06.2007 № 37-р
3.Методика разведки россыпей золота и платиноидов. М.: Цнигри, НТК "Геоэксперт", 1992, 286 с.
