В последние годы резко увеличилось количество случаев приостановки работы горнодобывающих предприятий из-за конфликтов, связанных с так называемой социальной лицензией на работу (Social License to Operate — SLO). Сложно определить реальную причину этого, однако совершенно очевиден тот факт, что есть множество рудников и горных проектов, которым угрожала или угрожает опасность, вызванная неспособностью компаний договориться с местными жителями.
Чтобы понять всю значимость социальной лицензии, важно понимать, что под этим подразумевается. По определению Всемирного банка, социальная лицензия на работу — это «свободное, предварительное и компетентное согласие между местными сообществами и заинтересованными в горной деятельности сторонами». Можно сказать, что это определение несколько неполное. Социальная лицензия на работу включает в себя не только получение согласия, но и поддержку работы в будущем со стороны местных заинтересованных сторон. Поддержка в будущем — особенно важный аспект, поскольку мнение людей со временем могут меняться.
Получение и поддержка социальной лицензии всегда имели достаточно большую значимость для горнодобывающих компаний: без этого разработка полезных ископаемых чрезвычайно проблематична. За последний век права местного и коренного населения, проживающего в непосредственной близости от рудников, значительно расширились, став действенным рычагом давления на горные компании.
На основе имеющихся примеров очень трудно выработать общие правила, связанные с получением и поддержкой социальной лицензии. Риски зависят от ситуации непосредственно на месте. Тем не менее, существует ряд общих аспектов, понимание которых сможет помочь при реализации специфических горных проектов.
Местные условия. Отношения между местными и центральными властями — один из важнейших факторов при получении и поддержке социальной лицензии. Например, зачастую рудники располагаются в бедных регионах вдали от центральной власти. Правительство не желает инвестировать в добычу, а местные органы практически не имеют рычагов давления на центр, не говоря уже о возможности решать вопросы, связанные с добычей.
Равномерность распределения выгод с рудника. Существуют ситуации, когда центральное правительство и горнодобывающая компания получают все выгоды от работы рудника, а в развитие местного сообщества деньги практически не вкладываются. В таких условиях весьма вероятно нарастание напряжения и конфликтов, которые будут направлены скорее на компанию, нежели на власти.
Права на землю. В большинстве стран мира (особенно в развивающихся) нет такой сложной и точной системы прав на землю, как в развитых государствах. Следовательно, часто возникают ситуации, при которых горнодобывающая компания приобретает определенный участок, а проживающие на нем местные жители уверены, что обладают правом на землю и минеральные богатства (несмотря на отсутствие официального права).
Кустарные и незаконные добытчики. Одна из главных социальных проблем, с которыми сталкиваются горнодобывающие компании, — это проблема кустарной добычи, которая очевидно становится более прибыльной и привлекательной в условиях высоких цен на полезные ископаемые. Понимание разницы между кустарными и незаконными добытчиками имеет важнейшее значение с точки зрения поддержки сбалансированных и стабильных отношений между компаниями и местными заинтересованными сторонами.
Влияние на окружающую среду. Важный вопрос, который остается за местными сообществами, — это возможное влияние добычи на окружающую среду. Поскольку рудники строятся во все более удаленных местах и могут располагаться в очень сложных и экологически «хрупких» районах, риск загрязнения или причинения иного вреда окружающей среде возрастает. Исторически сложилось так, что горнодобывающая промышленность весьма слабо занималась этой проблемой. Это привело к многочисленным несчастным случаям и авариям, благодаря чему распространилось мнение о том, что горные компании не способны держать свои обещания и работать безопасно.
Послужной список компании. Чтобы гарантировать надежность социальной лицензии, горнодобывающие компании должны убедить заинтересованные стороны в том, что проект даст выгоду местному сообществу, а все обещания будут выполняться. Если у компании в этом смысле уже был отрицательный опыт, то диалог с жителями и потенциальными оппонентами (например, неправительственными организациями) будет весьма затруднен.
О получении и поддержке социальной лицензии компании, как правило, заботятся заблаговременно до начала разработки рудника, планируя определенную работу с местным населением и контактируя с другими заинтересованными сторонами на предмет согласования и решения имеющихся и возможных проблем. Однако бывают случаи, когда заниматься этим приходится непосредственно во время добычи.
Примеры получения социальных лицензий на различных этапах работ приведены ниже.
Получение социальной лицензии до разработки: рудник «Minas Conga», Перу, компания «Newmont Mining»
О разногласиях вокруг рудника «Minas Conga» компании «Newmont Mining» говорили во всем мире. В основном они были вызваны очевидным риском загрязнения местных водоемов. Кроме того, у «Minas Conga» возникли проблемы из-за изменения политической ситуации в Перу. Первоначально местное сообщество и правительство положительно приняли результаты оценки влияния разработки «Minas Conga» на окружающую среду. Однако после президентских выборов, на которых победил Ольянта Умала, среди населения распространилось некоторое разочарование.
Для местных властей один из немногих действующих рычагов, отобранных у центра, — это способность влиять на горнодобывающие проекты. Протесты против «Minas Conga» подчеркивают это. Вообще, с точки зрения «Newmont Mining», одна из основных трудностей — это разногласия, связанные с отношениями между центральным и региональным правительствами. Для горнодобывающей компании достаточно сложно дать гарантии того, что определенная часть налогов и пошлин, выплачиваемых центральным властям, будет идти в регион, или, например, того, что конкретные сферы вложения денег на региональном уровне будут удовлетворять местное население. От государства возможно получить некоторую уступку, что доходы от рудника будут инвестироваться соответствующим образом, но гарантий этого никто не даст.
Ситуация с «Minas Conga» интересна и потому, что «Newmont Mining» на протяжении почти 20 лет успешно разрабатывает еще один рудник в Перу — «Yanacocha». При этом каких-либо серьезных проблем замечено не было. Тем не менее, с проектом «Minas Conga» возникло множество трудностей, хотя рудник находится совсем недалеко от «Yanacocha». Возможно, это указывает на важность понимания и учета местных особенностей с точки зрения получения и поддержки социальной лицензии, а также на трудности в приспосабливании практик успешной работы к новым местам и условиям.
Получение социальной лицензии во время разработки рудника «North Mara» (Танзания, компания «African Barrick Gold»)
«Barrick Gold» унаследовала золотой рудник «North Mara» в 2006 году после поглощения компании «Placer Dome». В 2010 году его разработка была передана в ведение «African Barrick Gold» (ABG). С 2006 года на руднике начались серьезные трудности, вылившиеся в социальное волнение и попытки местных жителей незаконно пробраться на объект. В 2008 году около 200 человек проникли на рудник и уничтожили оборудование и ценности, принадлежащие «African Barrick Gold», на сумму около 15 млн $, один местный житель погиб. Напряжение отношений между компанией и населением продолжало нарастать, и в промежуток с 2008 по 2011 год было убито 7 человек. Ситуация обострялась вплоть до 16 мая 2011 года, когда рудник атаковало более 800 человек. Танзанийская полиция открыла огонь, 7 нападавших были убиты.
На «North Mara» «African Barrick Gold» пришлось столкнуться с двумя разными, но связанными между собой проблемами: большим количеством кустарных (или бывших кустарными) добытчиков, исторически добывавших золото на месте рудника, а также криминальными элементами из Кении и Танзании, которые пытались нажиться на незаконной добыче.
В странах, где земельное право разработано весьма слабо, часто бывает так, что это право просто продают без согласования с теми, кто исторически контролирует определенный участок, или с предыдущими землевладельцами, которые сами не понимают, зачем это делают (например, в силу необразованности). Основная часть недовольства и жалоб, с которыми сталкивалась «African Barrick Gold», касались именно вопросов землевладения. Кроме того, остались жители, которые продолжают верить в свое право кустарно разрабатывать рудник и предпринимают попытки проникнуть на объект, подвергая себя и работников опасности. Компания начала привлекать их к своей деятельности и создавать альтернативные возможности заработка для местных добытчиков, предоставляя им доступ к отвалам отработанной породы или обучая их другим профессиям.
Самую большую опасность для «African Barrick Gold» представляют незаконные добытчики, ответственные за атаки на рудник в 2008 и 2011 годах. В этом смысле «African Barrick Gold» мало что может сделать, поскольку незаконные добытчики действуют по большому счету не против конкретно этой компании, а против правительства, которое не обеспечивает им рабочие места. Это стимул для компании вступить в диалог с властями и попробовать убедить их в том, чтобы некоторая часть выплачиваемых с рудника налогов вкладывалась в развитие района.
Еще один риск для «African Barrick Gold» заключается в том, что рудник «North Mara» был приобретен в результате поглощения, поэтому компания изначально не занималась переговорами с местными жителями на предмет получения и поддержки социальной лицензии. Собственно из этого и проистекают все описанные выше проблемы. Однако сегодня все вопросы, касающиеся «North Mara», «African Barrick Gold» пытается разрешать согласованно, обладая при этом полной поддержкой властей.
Проект в Рошия-Монтанэ (Румыния)
Этот проект на северо-западе Румынии представляет собой довольно интересный пример получения социальной лицензии. В 1997 году компания «Roşia Montană Gold Corporation» (RMGC) начала геологоразведочные работы на старинных золотых и серебряных рудниках, расположенных вблизи удаленного поселения, состоящего из 16 деревень с общей численностью населения приблизительно 4000 че-ловек. Ранее работа там велась государством, однако была прекращена в 2006 году. В результате этого резко вырос уровень безработицы в районе Рошия-Монтанэ, который исторически зависим от добычи и связанных с ней отраслей промышленности. С тех пор прошло 7 лет (на работу в этом месте компания потратила в общей сложности 16 лет), а RMGC до сих пор не может получить от румынского правительства разрешение, позволяющее начать разработку.
Все это время неправи-тельственная организация «Aburnus Maior» проводила кампанию «Спасем Рошия-Монтанэ». В своих выступлениях «Aburnus Maior» и другие группы недовольных обращались к случаю крупной утечки цианида из хвостохранилища в Бая-Маре в 2001 году (которая никак не связана с Рошия-Монтанэ). В результате этого случая отравленная цианидом вода попала в реку Лэпуш, а позднее — в Тиса и Дунай, убив сотни тонн рыбы. Протестующие утверждают, что большая часть жителей Рошия-Монтанэ против возобновления работы рудника.
Однако независимое исследование ситуации в Рошия-Монтанэ, проведенное в 2010 году, показало другую картину. Из 97 местных жителей, участвовавших в опросе, 95 % оказались положительно настроенными по отношению к добыче в общем. Они осознавали те возможности и выгоды, которые может принести с собой горнодобывающая индустрия. Каждый из опрошенных сказал, что добыча является важной частью самоидентификации местного населения, историческим наследием и традицией.
Местных жителей больше волновал вопрос трудоустройства, чем охраны окружающей среды. По ним жестко ударило уже упомянутое закрытие в 2006 году государственной компании «Minivest», работавшей на рудниках Рошия-Монтанэ. Тогда потеряли работу около 2800 человек. Они считают, что альтернативных добыче источников занятости очень мало и население может быстро разъехаться. Конечно, некоторые выступают против проекта RMGC, но большинство все же за. Кроме того, большое количество опрошенных было разочаровано тем, что правительство так долго тянет с принятием решения. И, возможно, самый интересный результат исследования с точки зрения социальной лицензии заключается в следующем: 80 % респондентов полагают, что компания и местная власть будут в достаточной мере привлекать жителей к реализации существующих и будущих горных проектов в Рошия-Монтанэ.
В 3000 км к востоку от Рошия-Монтанэ, в Казахстане находится месторождение «Пустынное», разработка которого прекратилась в том же 2006 году. Это было сделано по инициативе работавшей там компании и, как сообщается, без достаточного взаимодействия с местными жителями. По этой причине новому добытчику, компании «Алтыналмас», получившей лицензию на разведку в 2011 году, досталось в наследство серьезное недоверие.
На возвращение былого доверия требуется время. Это весьма трудоемкий процесс, требующий от руководства «Алтыналмас» поддержки хорошей коммуникации с местными жителями, понимания функционирования местного сообщества, а также внедрения в процессе реализации проекта некоторых смягчающих факторов, призванных минимизировать и компенсировать отрицательное влияние добычи (которая начнется в 2014 году) на жизнедеятельность местного населения.
Ближайшее к «Пустынному» поселение — железнодорожная станция Акжайдак. Основные занятия жителей станции — обслуживание ж/д инфраструктуры и рыбоводство. Так как реализация проекта не требует переселения и не имеет прямого воздействия на жизнедеятельность населения Акжайдак, в рамках оценки влияния на экосистемы был сделан забор воды из озера Балхаш, а также определено возможное влияние на рыбные запасы. В результате этого были выведены требования к непрерывному мониторингу и компенсирующим мерам.
Самые уязвимые группы жителей поселения — женщины, пожилые люди и те, кто зависит от рыбных ресурсов. Были выделены два типа негативно-умеренного социо-экономического влияния — это высокий трафик, из-за которого могут произойти несчастные случаи на дорогах, а также зависимость от рабочих мест после закрытия рудника в будущем. «Алтыналмас» будет тщательно отслеживать количество и степень серьезности дорожных аварий и обеспечит постоянную экстренную связь. Кроме того, будет проводиться регулярный пересмотр и обновление планов по завершению разработки рудника и развития политики экономии вкупе с прозрачными отношениями со всеми заинтересованными сторонами.
Еще одним важным вопросом, который связан с археологическим и культурным наследием, стало определение культурной значимости границы района разведки, где расположена группа каменных гробниц. Среди местных жителей две из них имеют священный статус. Население было обеспокоено тем, что могилы могут быть перевезены или же закрыты для посещения. В результате был введен специальный план, целью которого стало сохранение значимых мест и предоставление к ним безопасного доступа.
Один из самых очевидных уроков «Пустынного» — это огромная важность чистой, прозрачной и эффективной связи с местным населением (включая четкий механизм реагирования на жалобы) с самого начала работы. Без вовлечения в свою деятельность местных жителей, их информирования и предоставления возможности высказать свою точку зрения, невозможно ожидать какой-либо поддержки.
Источники: www.schroders.com; www.mining.com
