О необходимости внесения изменений и дополнений в статью 29 Федерального закона «О недрах» и некоторые подзаконные акты

«Недропользование XXI век», № 1. 2009

(Статья помещена на сайте с любезного разрешения автора)

 С середины 90-х годов прошлого века в России происходит значительная убыль разведанных запасов золота в россыпных месторождениях. В связи с этим, несмотря на бурный рост мировой цены на золото, доля золота, добываемого из россыпных месторождений, за последние 15 лет уменьшилась с 80 до 41 % и продолжает уменьшаться. Очевидно, что в создавшейся ситуации необходимо использовать все возможности для пополнения минерально-сырьевой базы и увеличения добычи россыпного золота. В то же время некоторые положения Федерального закона «О недрах» не способствуют реализации таких возможностей.

Автор настоящей статьи в свое время входил в группу специалистов, подготовивших первый постатейный научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах», принятому 21.01.1992 г. в редакции от 03.03.1995 г. (см. журнал «Законодательство и экономика», 1999, № 4).

Совершенно правильная и обоснованная на первый взгляд формулировка двух начальных абзацев ст. 29 Федерального закона «О недрах» в некоторых случаях становится препятствием для рационального и комплексного использования недр. Поясним это на конкретных примерах.

(Текст статьи 29 следующий: «В целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной экспертизе. Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов».)

Пример первый. Как известно, практически во всех месторождениях песчано-гравийных смесей (далее ПГС) присутствует свободное золото. Золото это пред­ставлено мелкими и тонкими фракциями, содержание его в ПГС низкое, обычно на уровне или ниже уровня бортового содержания в некоторых россыпных место­рождениях золота. Еще в прошлом веке имели место отдельные опыты по добыче золота из месторождений ПГС (в 30-х годах - близ пос. Икша в Московской обла­сти, в 60-х годах - при строительстве Ингурской ГЭС в Грузии, в 80-х годах - в Узбекистане в долине р. Чирчик и др.). Серьезные работы по исследованию золотоносно­сти месторождений ПГС были выполнены институтами ЦНИГРИ и ВИМС. Однако ни одного месторождения с промышленными содержаниями свободного золота в ПГС выявлено не было, хотя наличие золота в большин­стве месторождений подтвердилось. Но, поскольку золо­тоносные ПГС по экономическим соображениям не могут быть отнесены к месторождениям россыпного золота, специальные геологоразведочные работы по золоту здесь не ведутся и запасы золота в этих место­рождениях не утверждаются. Отсюда следует (на основа­нии ст. 29 Закона «О недрах»), что никто, в том числе и недропользователи, получившие лицензии на разработку месторождений ПГС, не имеют права на попутную добычу золота из этих месторождений.

Теоретически можно получить лицензию на право разведки  и  последующую  разработку месторождения ПГС, в которой с целью комплексного использования недр предусмотрены исследования их золотоносности. Но в таком случае затраты на исследования золотоносно­сти, на оплату экспертизы, на утверждение ТЭО конди­ций и запасов золота сопоставимы со стоимостью золо­та, которое может быть извлечено. Немаловажно и то, что, будучи разведанными по критериям категорий С1 и С2 (как большинство россыпных месторождений золо­та), запасы золота в месторождении ПГС могут при эксплуатации и не подтвердиться.

Также теоретически в администрации региона, выдавшей лицензию на право добычи ПГС, можно впи­сать в эту лицензию золото в качестве попутного компо­нента, но, в соответствии со ст. 29, только после прове­дения государственной экспертизы его запасов. Однако и в этом случае, на основании требований ст. 29, прихо­дим к необходимости выполнения геологоразведочных работ, составления ТЭО кондиций и проведения госу­дарственной экспертизы.

В результате перечисленных ограничений, содержа­щихся в ст. 29, все без исключения предприятия России, добывающие ПГС, независимо от содержания золота в смесях, либо оставляют золото в песчаных фракциях, продаваемых покупателям, либо после «мокрой» сорти­ровки смесей по фракциям крупности сбрасывают илисто-глинистые фракции, в которых концентрируется золото, в отвалы. Иными словами, вследствие ограниче­ний, содержащихся в ст. 29, наличие золота в добывае­мых ПГС никакой пользы государству не приносит, при этом золото безвозвратно теряется. В то же время недро­пользователь, являющийся, в соответствии с действую­щим законодательством РФ, собственником добытых им ПГС, вправе продавать сортированные и несортирован­ные смеси, в том числе и отходы, образующиеся при сор­тировке. В то же время энтузиаст, купивший такие отхо­ды, не вправе извлекать из них золото без получения разреше­ний и согласований.

Пример второй. При разработке золотоносных рос­сыпей дражным, открытым или подземным способом постоянно ведется эксплуатационное опробование. Если в результате опробования определяется содержа­ние золота менее бортового, блок не дорабатывается и запасы списываются по акту. Если же в борту россыпи обнаружено содержание золота выше бортового, вступа­ют в действие отмеченные выше ограничения по ст. 29 (разведка, экспертиза, ТЭО кондиций), преодолеть которые можно, но для этого требуется немалое время. (На семинаре геологов и руководителей горнодобывающих предприятий, проводившемся в ЦКР Роснедра в ноябре 2007 г., на вопрос автора настоящей статьи один из руководителей Роснедра однозначно ответил, что без разведки, экспертизы и ТЭО кондиций недропользователь не имеет права вести разработку за контуром россыпи.)  В результате, например, при дражной разработке имеем лишь два варианта развития событий: недропользова­тель останавливает драгу на неопределенное время до выполнения требований ст. 29, а затем - еще и до офор­мления прирезки к горному отводу; драга продолжает добывать и обогащать пески в пределах контура россыпи и границ горного отвода, оставляя при этом в недрах полосу кондиционных, но неразведанных песков.

Остановка драги на неопределенное время приведет к значительным убыткам предприятия, а потому недро­пользователь «не заметит» кондиционных песков в борту россыпи. К добыче оставшихся в борту конди­ционных песков можно будет вернуться лишь в том слу­чае, если ширина этой полосы, определенная геологора­зведкой, соответствует минимальной ширине дражного забоя (для средних драг - около 60 м). Таким образом, первый вариант развития событий приводит к потерям золотоносных песков в недрах, хотя в этом случае все же остается теоретическая возможность их добычи в обоз­римом будущем, но при значительно больших затратах. Второй вариант однозначно приводит к потерям золото­носных песков в недрах.

Следует отметить, что многие (если на все) недро­пользователи игнорируют абсурдные для подобных ситуаций требования ст. 29 и подрабатывают борта, а затем заваливают выработанное пространство вскрыш­ными породами.

Пример третий. Известно, что при разработке рос­сыпей драгами образуются эксплуатационные потери песков и технологические потери золота. Предполо­жим, что в какой-то период на драге установлено более совершенное обогатительное оборудование, позволяю­щее экономически эффективно извлекать золото не только из целиковых песков, но и из отвалов хвостов обогащения. В таких случаях драгу обычно разворачива­ют и направляют на ранее отработанные площади, где ею перерабатываются и потерянные ранее пески, и образованные ранее отвалы хвостов - так называемые техногенные образования. Однако, в соответствии с тре­бованиями ст. 29, недропользователь не имеет права раз­рабатывать свои же техногенные образования, располо­женные в пределах предоставленного ему горного отво­да, до выполнения геологоразведочных работ, составле­ния ТЭО кондиций и проведения государственной экс­пертизы (вновь - немалые затраты).

Подобных примеров, когда требования закона противоречат здравому смыслу, а в ряде случаев ведут к нера­циональному и некомплексному использованию недр, можно привести немало.

Выход из создавшейся ситуации может быть най­ден только на основе изменения формулировок ст. 29 Федерального закона «О недрах». Не претендуя на универсальность предлагаемых изменений и тем более - на чистоту юридических формулировок, суще­ство вносимых изменений и дополнений автор видит в следующем.

1. Во избежание безвозвратных потерь неразведанно­го и не числящегося в запасах золота при разработке месторождений ПГС, а также в целях создания условий для рационального и комплексного использования недр необходимо:
♦ разработать упрощенную и безвозмездную проце­дуру получения права на попутное извлечение золота;
♦ установить нулевую ставку НДПИ на попутное извлечение золота;
♦ сохранить величину платы за лицензию на уровне, соответствующем исключительно добыче ПГС;
♦ исключить требования обязательного аудита про­ектов по добыче золота из ПГС (за исключением разде­лов техники безопасности и мероприятий по охране окружающей среды), а также согласования норматива потерь золота.

Кроме того, необходимо внести изменения в Поста­новления Правительства РФ № 921 от 29.12.2001 г., № 293 от 17.06.2004 г. и № 76 от 05.02.2007 г., а также в приказ Роснедра № 623 от 30.05.2007 г., сущность кото­рых должна состоять в том, что при попутном извлече­нии золота из ПГС, когда содержание и запасы золота не утверждены, нормативы потерь золота не подлежат рас­смотрению и утверждению. При этом следует учесть, что недропользователь, вложивший собственные денежные средства в попутное извлечение золота из ПГС, рискует, более чем кто-либо, и потому заинтересован в максимальном извлечении.

2. В целях создания условий для рационального использования недр при разработке россыпных место­рождений:
♦ разработать ускоренную (возможно - даже после свершившегося факта) процедуру оформления разрешений на добычу золота из участков (например, шириной до одного-двух расстояний между разведочными выра­ботками), прилегающих к бортам месторождения, а также на оформление прирезков к горному и земельному отводам;
♦ внести дополнения в ст. 29, позволяющие террито­риальным органам Роснедра на основании представлен­ных им недропользователями отчетов о движении запа­сов (например, форм 5-ГР) включать по заявлениям недропользователей техногенные образования в балансовые запасы без проведения дополнительных геолого­разведочных работ, госэкспертизы и утверждения ТЭО кондиций. При этом недропользователи, создавшие тех­ногенные образования, не должны вносить каких-либо дополнительных платежей, кроме НДПИ, за право добычи золота из «своих же» техногенных образований.

Внесение отмеченных выше изменений и дополне­ний в ст. 29 Федерального Закона «О недрах», а также в подзаконные акты Правительства РФ, позволит обеспе­чить более рациональное и комплексное использование недр. И хотя потенциальный объем добычи золота из ПГС в обозримом будущем не может быть сопоставим с общей добычей его в стране, золото, содержащееся в ПГС, не будет полностью и безвозвратно уходить в отва­лы. Кроме того, без дополнительных затрат на геолого­разведочные работы, экспертизу и составление ТЭО кондиций можно будет вовлекать в добычу техногенные образования  и  прибортовые участки  промышленных запасов.

Комментарии, отзывы, предложения

Перейти на главную страницу сайта
Перейти к таблице комментариев