Проблемы правового регулирования в сфере недропользования

Таракановский В.И. - председатель
Луняшин П.Д. советник, горный инженер
Союз старателей России
Золотодобыча, №211, Июнь, 2016

От редакции журнала «Золотодобыча». 16 июня 2016 года в Москве состоялись парламентские слушания Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии с приведенным выше названием. На мероприятии в очередной раз говорили о необходимости прекратить «кошмарить» бизнес, о необходимости развивать инициативу и совершенствовать законодательство. От Союза старателей РФ выступил П.Д. Луняшин. Ниже приводится доклад и рекомендации Союза старателей РФ.

 

В горнодобывающей промышленности новые дополнения в действующие законы зачастую не улучшают условия ведения бизнеса, а усложняют работу и ведут к прямому удушению горных предприятий. Рассмотрим основные проблемы, которые необходимо устранить в порядке совершенствования правового регулирования в сфере недропользования.

1. Избыточная централизация

Многие проблемы, с которыми сегодня сталкиваются золотодобывающие предприятия, проистекают от избыточной централизации. Единственным органом, который выдает лицензию на право пользования недрами, выступает Федеральное агентство по вопросам недропользования — Роснедра. Идет ли речь об освоении крупного месторождения или о разведке небольшой россыпи вдоль безымянного ручейка (содержащего всего 5–10 кг) — разрешение можно получить только в Москве, после многочисленных согласований, с выплатой немалых сумм за оказанные экспертные и прочие услуги.

2. Вопросы лицензирования

Через аукцион или конкурс, заплатив немалые деньги, компания приобретает право на геологическое изучение и последующую разработку месторождения. И тут выясняется, что к процедуре предоставления лицензии законодатель «забыл» добавить передачу соответствующего земельного участка. Получается, что богатства недр — ваши, но подобраться к ним вы не можете. Первый закон Российской Федерации «О недрах» (№ 2395 от 21.02.1992 г.), основанный на советском опыте управления, четко указывал на необходимость совмещать эти два акта: «Предоставление лицензий на пользование недрами осуществлять одновременно с предоставлением земельного участка». С 1995 г., согласно ст. 11 закона «О недрах», лицензия на право пользования недрами предоставлялась при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка. В дальнейшем эта норма менялась еще 8 раз, а теперь окончательно утратила силу. О получении всех недостающих разрешений обладатель лицензии отныне должен заботиться сам. На эти процедуры уходит в лучшем случае 5–8 месяцев.

Проблема в том, что сегодня наличие лицензии на недра не дает прав в отношении земельного участка. Государство одной рукой берет деньги за находящиеся в недрах запасы сырья, а другой — преграждает к ним доступ. Не предоставив органу в области недропользования полномочия по изъятию земель, Правительство РФ создало условия для вымогательства. Собственники и арендаторы земельных участков требуют от владельца лицензии на недропользование значительные суммы.

3. Упрощение порядка включения месторождений в «Перечень участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование на 201… г.»

Основное количество участков формируется, конечно, по представлению Агентств по недропользованию РФ. Но можно вклиниться и со своим предложением (участком). И вот здесь, на самых дальних подступах даже не к лицензии, не к аукциону или конкурсу, а просто за право и честь внести в «Перечень….» свой участок с прогнозными ресурсами, московские чиновники соорудили в 2012 г. хитромудрую, затратную по времени, взяткоемкую ловушку-капкан. В письме, подписанном заместителем Роснедр А.Морозовым, указано: «…В целях совершенствования подготовки объектов лицензирования… ». Каких объектов? ПРОГНОЗНЫХ РЕСУРСОВ! То ли сбудется прогноз, то ли нет. Весь риск геологического изучения инвестор берет на себя. При этом государство получает налоги, местные мужики — работу, а их семьи маломальское обеспечение. На практике «совершенствование» означает следующее (далее приведены реальные события).

Для подачи заявки на включение в перечень объектов лицензирования на 2014 г. россыпи на 5 кг будущий счастливый обладатель такого богатства должен вылететь в Москву в указанный ему институт для апробации запасов, где за приличную сумму он может получить по-быстрому ученый, глубокомысленный аргумент (документ). Действительно, где ж ее, апробацию, получать, как не в Москве? Только в Москве и только за хорошие деньги. И так по всем полезным ископаемым. Еще одно издевательство в том, что в морозовском письме написано «рекомендуем получать … экспертное заключение», то есть, в принципе, его получать вроде бы не обязательно. Но местные чиновники рьяно выполняют указания, изложенные в письме. Разве только сделают исключение для «избранных». Сколько стоит стать «избранным», в морозовском письме не сказано, тут оставлен простор для местного творчества. Напоминаю и особо подчеркиваю, что вся суета и немалое кормление чиновников и профильных институтов сибирскими мужиками должны производиться только за то, чтобы получить право и честь включить свой объект в «Перечень…». А там по аукциону неясно: получишь свой участок или нет. Никаких преференций нет. Даже упоминания не будет про тебя. Просто увеличивается срок до аукциона, и возрастают денежные затраты инвестора.

4. Вопросы собственности на древесину горного отвода

Древесина, вырубаемая недропользователем на территории горного отвода (чаще всего это земли лесного фонда), принадлежит государству и, в соответствии с Лесным кодексом РФ (ст. 43–46), передается Агентству по управлению государственным имуществом для продажи через аукцион. Арендатор сначала должен подать декларацию о старте заготовки, потом произвести рубку за свой счет, складировать древесину, после чего объявляется аукцион с целью ее реализации. Для добывающих предприятий заготовка древесины является непрофильной задачей. Управления лесами заключают договор непосредственно с недропользователем, а не с компаниями, работающими в лесном бизнесе. Впрочем, специализированные компании в большинстве случаев не захотят иметь дело с лесами разработчиков недр. Объемы древесины рассчитываются по таксационным ведомостям, но они не соответствуют фактическим результатам ни по количеству, ни, тем более, по качеству, ведь вырубка производится вдоль рек, по заболоченным местам, где преобладают деревья с прогнившей сердцевиной. Недропользователи при всем своем желании не в состоянии представить на аукцион высокосортную древесину в необходимом объеме. Этим воспользовались «посредники», готовые за определенную сумму дать арендатору возможность самому выкупить выставленный на аукционе лот. В противном случае ему грозит судебный иск «за непредставление древесины в полном объеме и того качества, что заявлено в таксации».

В Бурятии такие теневые сделки, которые иначе как шантажом назвать нельзя, уже поставлены на поток. Трудно понять, в чем тут выигрыш для государства и зачем понадобилось оказываться от прежней практики, когда арендатор сам выкупал на корню всю древесину в соответствии с таксацией при заключении договора аренды.

Кроме того, организация процесса подготовки месторождений по уборке леса никуда не годится. С момента заготовки древесины до ее реализации на аукционе порой проходит не один месяц. Нередки случаи, когда за это время ее успевают похитить, ведь нести дополнительные расходы на охрану федеральной собственности частный бизнес не должен, да и не станет, а у госинспекторов или представителей минимущества таких функций тоже нет. Главное управление лесами по Челябинской области вышло на федеральный уровень с инициативой разрешить продажу на аукционах древесины с таких участков «на корню», что помогло бы исключить хищения и избавить недропользователей от решения непрофильных задач, но пока решение по этому вопросу не принято.

5. Распоряжение Правительства №849-р от 27.05.2013 года «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» носит в прямом смысле провокационный характер

Дело в том, что большая часть месторождений полезных ископаемых от Урала и до Дальнего Востока расположена на землях лесного фонда и преимущественно в границах резервных и защитных лесов различных категорий, в том числе на особо защитных участках (ОЗУ). Россыпные месторождения, поскольку они связаны с долинами рек и ручьев, как правило, находятся на особо охраняемых территориях. Водоохранная зона для рек составляет 200 метров, для морей — 500. Это для россыпников — уничтожающий фактор. Россыпи всегда приурочены к водотокам, не только золото, но и серебро, платина, вольфрам — всё, что добывается из россыпей. Особенно остро данная проблема касается дражного флота: драги работают в поймах рек, и берегозащитные полосы вдоль водных объектов никак не минуют.

Р.Ломакин, потомственный старатель, председатель артели «Восток» Зейского района Амурской области, считает так: «Это распоряжение горнодобывающую отрасль таких регионов, как Амурская область, Магаданская, Хабаровский край, Забайкальский, часть Красноярского края и даже Западная Сибирь, загоняет в капкан. Я думаю так: в Советском Союзе была четко регламентирована разработка месторождений, и составляли эти документы не дураки. Всё в них было прописано — все правила, законы, условия, инструкции, разработки. Почему их не использовать, зачем издавать документ непроработанный, нереальный?»

Водный кодекс РФ, который определяет понятия и объем водоохранных зон (защитные леса) и берегозащитных полос (особо защитные участки леса — ОЗУ) в ст. 65 (п. 15), прямо указывает на возможность разработки месторождений полезных ископаемых без ограничений в границах предоставленных пользователям недр горных отводов на основании утвержденного технического проекта. Лесной Кодекс (ст. 17, ст. 21 п. 1 п. 5.1, ст. 43, ст. 104, 105, 106, 107) также разрешает геологоразведочные работы и добычу полезных ископаемых в защитных лесах и ОЗУ. Однако Постановление Правительства РФ №849-р от 27.05.2013 года «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» запрещает размещение объектов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых на территории ОЗУ. Тем самым фактически запрещается и сама разработка месторождений. Для примера: в одной только Амурской области в границы водоохранных зон попадает почти 100 % площадей участков лесного фонда, где ведется россыпная золотодобыча. По сути, чтобы выполнить требования Правительства РФ, нужно повсеместно прекратить добычу золота из россыпей на лесных землях. Это значит ликвидировать предприятия, дающие стране более 50 тонн драгоценного металла в год, оставить без работы тысячи людей и лишить местные бюджеты немалой доли налоговых поступлений. Постановление № 849-р касается всех добывающих предприятий России. Так, в Челябинской области 78 % общей площади лесов занимают именно защитные леса — это два млн гектаров земли. В главном управлении лесами Челябинской области уже отмечают явную тенденцию сокращения числа желающих разрабатывать такие участки: если в 2014 г. было заключено 13 договоров на аренду 1,5 тысяч гектаров леса, в 2015-м — 9 (девять) на 780 гектаров, то в 2016 — ноль. Данную ситуацию считают абсурдной даже государственные чиновники, о чём говорит первый заместитель начальника главного управления лесами Челябинской области В. Нигматуллин: «Лесной кодекс позволяет вести добычу карьерным способом, а распоряжение правительства № 849 запрещает».

Законодательная коллизия значительно усложнила жизнь компаниям, традиционно добывающим на Южном Урале руду, золото, камень, и они стали отказываться от реализации инвестпроектов. В настоящее время в регионе 88 недропользователей, которые имеют действующие договоры. Разрабатываемые ими месторождения занимают около 3,9 тысячи гектаров — это мизер в сравнении с общей площадью защитных лесов в регионе. В главном управлении лесами убеждены: при допуске недропользователей на лесные участки необходимо соблюдать баланс экономических интересов, развития сырьевого сектора и приоритета экологических норм.

6. Государство не имеет средств на введение новых нормативов и признаков выделения ОЗУ, перекладывая свои функции на недропользователя

Лесоустроительная инструкция № 516, утвержденная приказом Рослесхоза от 12.12.2011 г., устанавливает новые нормативы и признаки выделения ОЗУ. Отсюда требование: ни много, ни мало — выполнить лесоустроительные работы на территории лесничества в целом и эти материалы согласовать в Рослесхозе. Эта функция государственная, но поскольку у государства «лишних» денег нет, бремя финансирования лесоустроительных работ возложено на предприятия, ведущие хозяйственную деятельность на территориях ОЗУ.

Региональные органы подчас склонны к еще более радикальным шагам. Министерство природных ресурсов и экологии Красноярского края своими решениями (приказы № 5/2110-ГЛР/э от 29.12.2014 г., № 5/17-ГЛР/э от 14.01.2015 г., № 5/18-ГЛР/э от 14.01.2015г.) наложило запрет на проведение ГРР и разработку месторождений полезных ископаемых для ООО «Соврудник» на 77,8 %, 76,9 % и 45 % площади лесных участков по заключенным договорам аренды. Тем самым предприятие было лишено возможности заниматься соответствующей деятельностью и выполнять условия лицензионных соглашений. В этом случае совершенно откровенно просматривается коррупциогенная составляющая.

7. Распространение действия новых нормативов на месторождения, лицензии на которые были выданы прежде

Имеются случаи, когда на момент заключения договора аренды на лесной участок никаких ОЗУ там не было, а впоследствии они появляются. В Забай-кальском крае старательской артели «Газимур» в 1999 г. была выдана лицензия на месторождение россыпного золота Шахтонинское. К настоящему времени оно частично отработано, но немалый объем золота, 800 кг, оказался для старателей недоступен, поскольку участок попал в категорию земель ОЗУ. Для небольшого предприятия потеря запасов суммарной стоимостью около 2 млрд руб. весьма ощутима и может поставить его на грань банкротства.

В той или иной мере с неурегулированными земельными отношениями сегодня сталкиваются предприятия, на долю которых приходится свыше 105 тонн добытого золота в год. В числе наиболее проблемных в этом плане регионов — Красноярский край (47 т), Амурская область (32 т), Свердловская область (10 т), Забайкальский край (8 т), Челябинская область (6 т), Республика Хакасия (1,6 т).

8. При выдаче лицензии недропользователь не ставится в известность о наличии на лицензионной площади ОЗУ

Принятию решения о выдаче лицензии на добычу полезных ископаемых на конкретном участке должен предшествовать комплексный анализ профильных ведомств, но сейчас обычна другая ситуация: сначала оформляется лицензия, и только потом предприниматель узнает, что на участке расположены защитные леса. В этом случае у недропользователя есть два выхода из ситуации: попытаться сменить категорию защитности лесов, а это дополнительные траты времени и денег, либо вовсе отказаться от реализации инвестпроекта. Как показывает практика, второй вариант становится все более популярен.

Уполномоченные региональные органы, предоставляющие право пользования участками недр местного значения, информацию о наличии леса на предлагаемых участках просто не отслеживают. В распоряжении их специалистов нет даже уточненной карты с землями лесного фонда и категориями защитных лесов. А регулирование вопросов предоставления или использования земельных участков, на которых пользователи недр планируют проводить работы по добыче полезных ископаемых, не относится к их полномочиям.

9. Законодательное утверждение непродуманных решений и разработка подзаконных актов. Любое решение целесообразно согласовывать

с производственниками

Пример. Упразднение районных кондиций для россыпных месторождений с запасами до 500 кг золота. Старые кондиции отменили, а на разработку новых денег у государства нет. Без кондиций невозможно утверждение запасов и продолжение работы ряда предприятий.

 

Предложения Союза старателей России к проекту рекомендаций по совершенствованию правового регулирования в сфере недропользования

 1. Упростить процедуру перевода земель в границах горного отвода месторождений (сельскохозяйственного назначения, лесных участков) в другую категорию — земли промышленности. Предлагается установить новую категорию — «земли фонда недр». Переводить в этот статус соответствующие земельные участки следует одновременно с выдачей лицензии, а после отработки месторождения и проведения рекультивации данный участок может быть возвращен в прежнюю категорию.

2. Предоставление лицензий на пользование недрами осуществлять одновременно с предоставлением земельного участка, согласованного с собственником земли и органами управления земельными ресурсами, лесным и водным хозяйствами.

3. При выдаче лицензии обязать территориальные органы ставить недропользователя в известность о наличии на лицензионной площади ОЗУ в соответствии с Административным регламентом (приказ МПР от 29.09.2009 г. № 315 п. 24 п/п 6).

4. Вернуться к прежней практике, когда арендатор сам выкупал на корню всю древесину в соответствии с таксацией при заключении договора аренды.

5. Внести в распоряжение Правительства № 849-р от 27.05.2013 г. «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» дополнение в части …Предоставления права на размещение в защитных лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях; в водоохранных зонах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов капитального строительства для осуществления работ по геологическому изучению и разработке месторождений твердых полезных ископаемых, за исключением общераспространенных (сейчас такая возможность предоставлена компаниям, занятым углеводородным сырьем).

6. Обеспечить финансирование лесоустроительных работ на территории лицензионных участков, представляемых недропользователям.

7. Упростить порядок включения месторождений в «Перечень участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование на 201… г.».

8. При введении новых нормативов распространять действия прежних нормативов на месторождения, лицензии на которые были выданы до введения новых нормативов.

9. В целях стимулирования геологоразведочных работ подготовить законопроект, предусматривающий вычет расходов на ГРР при исчислении налогооблагаемой базы по налогу на прибыль (аналогичный законопроект уже подготовлен для ГРР на месторождениях углеводородов). 

 

Послесловие

Уже после этой публикации в редакцию журнала «Зoлотодобыча»  поступили «Решения Парламентских слушаний». К сожалению, в этих решениях нет ничего из предложенного Союзом старателей.


-0+0
Просмотров статьи: 2813, комментариев: 13       

Комментарии, отзывы, предложения

Виктор, 02.09.16 14:52:48

Сегодня в новостях сказали что не разрешают мороженное большими партиями экспортировать. Китайцам очень понравилось наше мороженное, а экспортировать большими партиями нельзя. Ну что-ж такое творится в стране. Какие же бредовые условия игры в недропользовании!!! Ну это же просто ужас!

Владимир, 02.09.16 18:23:22 — Всем

Создана система. Те кто создавал эту систему никогда ее не уничтожит.

Просто надо идти на выборы 18 сентября.

Брат, 03.09.16 00:13:53

При всем нашем почтении г.г. Луняшину и Таракановскому в "Решениях парламентских слушаний" объяснимо нет ничего из предложенного Союзом старателей. То у них предложения из 18 пунктов, теперь вот из 9. Быть может, излишняя детализация вредна? Что бы уважаемым господам не поставить вопрос концептуально?

Государство - собственник недр. И государство (причем то же самое, вот странность) - собственник земель водного и лесного фонда. Вот пусть это государство сначала само с собой договорится, а на участках, где оно с само с собой договориться не сможет, пусть спишет запасы с государственного баланса.

А уж как именно и в какой форме государство само с собою совокупляться станет - вопрос интимный и гражданам насквозь неинтересный.

Магадан, 03.09.16 02:33:41 — Владимиру

На выборы сходить надо, а то у нас опять однопартийная система намечается и застой хуже Брежневского.

приятель, 03.09.16 09:32:42 — Магадан

Ну да, прежде "сходить" надо, а то как всегда получается.

АВС, 04.09.16 10:06:44 — всем, особенно брату

Плохо вы господа знаете Конституцию РФ :статья 9

 

1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в ЧАСТНОЙ , государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Но вот закон "О недрах" это полностью игнорирует. Надо ограничить гос. собственность

Брат, 04.09.16 13:23:24 — АВС, 4.09.16

Всем, особенно брату - вы меня балуете.

Однако, голубчик, откуда в вас эта барственная безаппеляционность суждений? Вы чьих у нас будете? Гордыня - один из семи смертных грехов; работайте над собой.

Все (кроме вас) плохо знают Конституцию РФ. Ну, это даже не комментируется...

Закон "О недрах" это полностью игнорирует. Да ладно... В соответствии со статьей 1.2. Закона РФ "О недрах" добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Надо ограничить гос. собственность. Вам, может, зачем-то и надо, да кто ж даст. Государственная собственность - это не собственность виртуального "государства", а публичная собственность. Совместная собственность всех граждан РФ и Закон "О недрах" (читайте в преамбуле) как раз и обеспечивает защиту интересов государства и граждан РФ. Кстати, и ваших интересов в том числе, так что, может, не будем ограничивать?

АВС, 05.09.16 08:45:02 — брату

Зачем делать вид что у нас есть частная собственность на недра ?Мои интересы, как и большинства, чтобы в РФ действовали рыночные законы в отношении недр, как во всём цивилизованном мире. В соответствии с Законом РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» недра в границах территории РФ являются государственной собственностью, и в отношении этой собственности ограничено применения норм и правил Гражданского Кодекса РФ . Несмотря на то, что ГК РФ (п. 1 ст. 130) относит недра к недвижимому имуществу, Государственный Кадастр недвижимости РФ (п. 6 ст.1) не позволяет применить этот закон в отношении недр. Недропользование в РФ преимущественно регулируется административным правом, и в отношении недр действует разрешительнаяя процедура пользования. Участки недр в РФ можно наследовать, использовать в качестве банковского залога ? Пока этого не будет все разговоры о правовом регулировании смысла не имеют.

Брат, 05.09.16 14:05:46 — АВС, 5.09.16

Я уяснил вашу позицию; она скорее эмоциональная, чем правовая. В чем состоят ваши интересы, каково ваше мнение относительно позиции большинства, имеют ли смысл разговоры о правовом регулировании недропользования, да и само регулирование... Кому-то ваше видение ситуации, действительно, может показаться заслуживающим внимания.

Однако вернемся к правовой стороне вопроса. Статья 9 Конституции РФ устанавливает возможность нахождения в частной собственности земли и других природных ресурсов. Но не недр. Статьей 1.2. Закона "О недрах" недра в границах территории РФ, как имущественный объект, однозначно признаются государственной собственностью. А потому отсутствуют правовые основания даже для постановки вопроса о частной собственности на недра.

Недра в границах территории РФ, как имущественный объект, в силу статей 1, 2 ГК РФ не являются объектом гражданских прав и предметом гражданского оборота. Именно поэтому п.1 ст.130 ГК РФ относит к недвижимому имуществу не недра (как утверждаете вы), а участки недр, то есть совершенно иные имущественные объекты, геометризованные и продолжающие оставаться в государственной собственности, но предоставляемые в пользование хозяйствующим субъектам на установленных законом основаниях.

И вот именно этот узкий вопрос пользования участками недр и проблем его правового регулирования мы с вами и рассматриваем в рамках обсуждения статьи г.г. Таракановского и Луняшина.

Попов Андрей, 12.09.16 06:59:49 — Таракановский В.И., Луняшин П.Д.

Да. Основная правовая проблема в сфере недропользования и не только, заключается в том, что законодательство по сути (Закон о недрах, Лесной, водный кодексы, законодательство о земле и пр.) по сути своей остались советские, постсоветские (государственные или социалистические), а действительность иная (яко бы капиталистическая). Этот антагонизм и является сильнейшим сдерживающим фактором развития не только недропользования, но и экономики.

Магадан, 25.09.16 06:56:38

Какие законы - такая и жизнь. Плохие законы - плохая жизнь, хорошие законы - хорошая жизнь. Законы сейчас в России кривые, потому жизнь будет все хуже. По магазинам видно оскудение прилавков и снижение качества при увеличении цен. Хотелось бы наоборот, качество выше, а цены ниже. Но для этого надо умные законы принимать. А у нас умных людей не любят.

гоша, 01.03.17 18:31:03 — попову

закон о недрах был принят в 1992 году

Брат, 19.03.17 13:36:39

Вот ведь очень верное замечание у гоши: закон о недрах был принят в 1992 году.

А Конституцию РФ мы, многонациональный народ, приняли в 1993 году.

А Гражданский кодекс РФ вступил в силу только в 1995 году.

И если кто-то думает, что закон о недрах увязан с Конституцией и ГК, то это большое заблуждение...

Уважаемые посетители сайта! Пожалуйста, будьте как дома, но не забывайте, что в гостях. Будьте вежливы, уважайте родной язык и следите за темой: «Проблемы правового регулирования в сфере недропользования»


Имя:   Кому:


Введите ответ на вопрос (ответ цифрами) "двенадцать прибавить 6":

подписаться на комментарии